Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur la déconcentration de la gestion publique, le développement de l'administration électronique, l'ouverture du portail internet Service-public et la mission confiée à Thierry Carcenac sur l'évolution des systèmes d'information de l'Etat, Paris le 19 décembre 2000. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur la déconcentration de la gestion publique, le développement de l'administration électronique, l'ouverture du portail internet Service-public et la mission confiée à Thierry Carcenac sur l'évolution des systèmes d'information de l'Etat, Paris le 19 décembre 2000.

Personnalité, fonction : SAPIN Michel.

FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Circonstances : Forum "Economie - Public 2000" organisé par "Les Echos" à Paris les 18 et 19 décembre 2000

ti : Mesdames, Messieurs,

Je souhaite avant toute chose remercier les Echos, non seulement de m'avoir invité participer à votre réflexion, mais surtout d'être les initiateurs de ce Forum, dont l'intérêt ne se dément pas.

Je suis toujours satisfait, en effet, de voir des journalistes, des citoyens, des parlementaires, s'emparer des questions de gestion publique : vous serez d'accord avec moi, ces questions sont généralement complexes et lointaines, dans la mesure où elles ne touchent qu'indirectement les usagers de l'administration. Elles apparaissent souvent opaques, et sont de fait l'affaire d'un petit cercle d'initiés, appartenant à la sphère publique, qui réfléchissent beaucoup et agissent parfois, mais toujours en vase clos.

Ce débat sort aujourd'hui de la confidentialité : nous engageons une réforme budgétaire et comptable fondamentale demandée et conduite par le Parlement, et fortement impulsée par Didier MIGAUD, rapporteur général du Budget.

De cette réforme, celle de l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances, vous avez parlé hier. Je serai donc bref sur ce point, comme sur ceux de la déconcentration et de la gestion des ressources humaines, qui figuraient également à votre ordre du jour, pour me concentrer davantage sur le thème de cette deuxième journée : les technologies de l'information et de la communication.


I. De la réforme budgétaire et comptable à la gestion des ressources humaines et la déconcentration des compétences : autonomie et responsabilité

Pour revenir brièvement sur les thèmes de gestion publique que vous avez abordés hier, je dirais que les trois sujets de déconcentration, gestion des ressources humaines et rénovation des procédures budgétaires et comptables sont liés par un impératif commun : la responsabilité.

J'en suis persuadé, la lourdeur et les dysfonctionnements de notre système de gestion publique tiennent pour une bonne part à la centralisation excessive des responsabilités : responsabilité de décider, responsabilité de répartir les moyens, responsabilités d'évaluer et de contrôler. L'Etat souffre d'une organisation administrative excessivement hiérarchisée, dans laquelle les agents de terrain disposent d'une marge de manoeuvre si faible qu'elle est une entrave à leur efficacité. Or qui d'autre que les agents de terrain rencontre quotidiennement les usagers, et traite leurs problèmes au jour le jour ?

La réforme de l'ordonnance de 1959 est une réponse à cette situation, dans la mesure où elle implique, en même temps qu'un contrôle plus efficace de la gestion publique par le Parlement, une rénovation en profondeur des modes de gestion au sein de l'Etat : du mode de gestion centralisé, nous nous orientons ainsi vers un système fondé sur le diptyque autonomie / responsabilité.

- plus d'autonomie dans la prise de décisions courantes et dans la gestion des moyens : les gestionnaires de crédits doivent être davantage qu'aujourd'hui autorisés à modifier, en cours d'exécution et en fonction du contexte, des priorités du moment, éventuellement des difficultés rencontrées, la nature ou la destination des dépenses. Il en va de l'efficacité de l'action publique

- Mais l'autonomie n'est pas l'indépendance : c'est pourquoi elle doit se doubler d'une responsabilité accrue des gestionnaires. Cette responsabilité doit se traduire par l'obligation de rendre compte de sa gestion et des résultats obtenus au regard d'objectifs précis préalablement décidés et publiquement affichés.

Pour rendre plus autonomes et plus responsables les gestionnaires publics, il nous faut donc agir sur deux plans :

- il faut en premier lieu ériger le contrat d'objectifs et de moyens comme mode de relation privilégié entre les structures publiques ;

- il nous faut en second lieu développer les techniques de contrôle de gestion permettant à la fois d'assurer une meilleure évaluation et un meilleur contrôle des résultats, et d'améliorer l'information transmise au Parlement.

Sur ces deux chantiers, nous avons pris, le 12 octobre dernier à l'occasion du Comité Interministériel à la Réforme de l'Etat, des engagements gouvernementaux forts. La réforme en cours de la constitution financière de l'Etat qu'est l'ordonnance de 1959 permettra d'accélérer encore la mise en ¿uvre de ces mesures. In fine, c'est ni plus ni moins de la transformation d'une gestion publique fondée sur les moyens vers une gestion publique tournée vers les résultats qu'il s'agit : pour le dire autrement, la capacité à rendre des comptes doit devenir au moins aussi importante que la capacité à obtenir des moyens.


Ce chantier budgétaire et comptable est intimement lié aux deux autres thèmes que vous avez abordé hier, à savoir la GRH et la déconcentration. Car qu'est-ce que la déconcentration sinon l'octroi d'une plus grande autonomie et la délégation de responsabilités aux services sur le terrain, aux agents au contact des usagers ? Et qu'est-ce que la GRH sinon l'art de rendre le travail dans un service, une administration, plus attractif, plus motivant, et donc plus mobilisateur, l'art de mieux récompenser les efforts ? La réforme budgétaire et comptable est précisément une des clés pour, à terme, rendre plus attractifs les métiers et les fonctions de cadres dans la fonction publique : pour ces cadres en effet, l'exercice des responsabilités est au moins aussi important que la carrière ou le traitement. Or la fonction publique devra dans les années qui viennent attirer en nombre les meilleurs : nous devrons faire face, dans les 15 ans à venir, à d'immenses besoins de recrutement pour remplacer le départ massif à la retraite d'une génération de baby-boomers ; plus du quart des fonctionnaires civils de l'Etat en poste en 1999 avait dépassé 50 ans, et c'est près d'un fonctionnaire de l'Etat sur deux qui partira à la retraite d'ici l'année 2012.


Tant la réforme budgétaire et comptable que la relance de la déconcentration, qui est le pendant pour l'Etat de la relance de la décentralisation engagée par le Gouvernement, que cette nouvelle donne démographique, porteuse de craintes autant que d'espoirs, vont conduire à une modernisation en profondeur de notre culture administrative. Sans compter que cette culture administrative est déjà quotidiennement "remuée", presque "chamboulée", par l'émergence et la diffusion extrêmement rapide des technologies de l'information et de la communication.


II. Les TIC au service de l'Etat

Tout comme nous sommes à une période charnière en matière de gestion publique, nous sommes en effet à un moment clé du passage à la société de l'information pour ce qui concerne l'Etat.

L'enjeu est simple ; il se pose en France comme dans toutes les économies développées : soit l'administration sait mettre à profit les TIC pour améliorer sa relation avec les usagers, développer de nouveaux services, -auquel cas elle sera, grâce aux TIC, confortée dans sa légitimité. Soit l'administration prend du retard dans l'utilisation de ces nouvelles technologies, et elle court le risque d'être "ringardisée" et remise en cause.

Sans tomber dans l'autosatisfaction, nous sommes en France parmi les mieux placés pour répondre à cet enjeu :

D'abord parce que nous savons où nous allons, et pourquoi nous y allons : nous n'en sommes plus au point où les objectifs de l'administration électronique sont en débat. Nombre des intervenants à votre colloque - et au premier rang d'entre eux, Bruno LASSERRE - ont contribué, depuis plusieurs années déjà, à orienter et affiner notre réflexion. Nos objectifs dans le domaine des nouvelles technologies ne sont pas différents de ceux que nous assignons à la réforme de l'Etat :


- mieux servir les usagers - citoyens et entreprises ;
- mieux gérer l'Etat ;
- s'appuyer sur les agents, acteurs de la modernisation.

Sur ces trois objectifs, le chantier de l'administration électronique, grâce à un effort considérable depuis 3 ans, est d'ores et déjà à présent bien avancé en France.

- Les TIC sont mises à profit dans l'administration pour mieux servir les usagers :

Le nouveau portail Internet de l'administration, www.service-public.fr, est en ligne depuis le 23 octobre 2000. D'ores et déjà, il est considéré, par les spécialistes, comme l'un des meilleurs au monde. Il offre aux usagers un point d'entrée unique organisé autour de thèmes pratiques, comporte plusieurs milliers de fiches d'information sur les démarches et propose 600 formulaires. Il recense les prestations administratives en ligne, 5000 sites publics français, européens et internationaux et un annuaire de plus de 13 000 responsables et 11 000 services. Avec plus de 400 000 visiteurs pendant le premier mois d'activité, près de 5000 abonnés à la liste de diffusion et plusieurs centaines de messages par semaine - qui sont systématiquement traités dans les 48 heures - www.service-public.fr est un succès, et déjà un symbole : celui d'une administration en ligne au service des usagers.

Les sites Internet publics, dont le nombre s'accroît très rapidement grâce, notamment, aux efforts des collectivités territoriales, offrent également un nombre croissant de services pratiques. Ils diffusent les informations dont les entreprises ont besoin, annoncent les marchés publics, facilitent l'aide à l'innovation, aident au développement local, automatisent les déclarations sociales. Demain, ils permettront les paiements en ligne ou la déclaration de la TVA.

Informer les citoyens, c'est aussi leur permettre d'accéder gratuitement, en ligne, aux textes juridiques. Dans les toutes prochaines semaines, l'ensemble des textes en vigueur, et la collection du Journal Officiel depuis 1990, seront ainsi accessibles gratuitement.

Mais mieux servir les usagers, c'est mieux servir tous les usagers. C'est pourquoi il est hors de question que l'administration, sous prétexte de nouvelles technologies, réduise de quelque façon que ce soit ses efforts sur d'autres modes d'accès, comme le téléphone ou, plus simplement encore, l'accueil physique. L'administration en ligne ne doit pas être une administration de première classe pour certains, tandis que serait laissée à l'abandon l'administration de proximité pour les usagers fragiles. Les systèmes d'information doivent ainsi permettre d'améliorer l'accueil au guichet comme l'information par téléphone. Et les services en ligne doivent être rendus accessibles à tous : 7000 espaces publics numériques seront installés d'ici 2003 pour lutter contre le fossé numérique.

- 2ème priorité servie par les technologies de l'information et de la communication : améliorer la gestion de l'Etat

La France a une particularité : derrière toutes ces réalisations au service direct des usagers, le "back-office", c'est à dire le travail interne à l'administration, n'est pas en restea fait l'objet d'un travail considérable depuis plusieurs années. Mieux : Je crois pouvoir assurer que nous sommes aujourd'hui, pour ce qui concerne le travail coopératif dans l'administration grâce aux TIC, l'un au niveau des pays les plus avancés en Europe et dans le monde, bien loin du retard qui était le nôtre en 1997.


J'en veux pour preuve que le mode de travail coopératif par messagerie, par intranet et par extranets, est en cours de généralisation au sein de l'Etat. Sur les 650 000 postes informatiques des administrations, 80% sont en réseau local ; des intranets sont en place dans l'ensemble des ministères, et 40% des postes ont déjà accès à la messagerie sur Internet, ce qui représente plus qu'un doublement en un an. Depuis mai dernier, nous disposons en France d'un Intranet gouvernemental : ADER. Ce n'est pas le cas dans tous les pays ! Nous disposons également d'un annuaire gouvernemental, Maya MAIA ; 150 000 noms y sont actuellement portés mais pas moins de 450 000 fonctionnaires de l'Etat devraient bientôt y figurer.

J'en veux pour preuve aussi les SIT (Systèmes d'Information Territoriaux), eExtranets locaux réunissant dans chaque département ou région, l'ensemble des services publics de l'Etat - et associant, bientôt, les collectivités territoriales et les autres partenaires locaux des administrations. Grâce aux systèmes d'information territoriaux, l'échange interministériel au niveau local est aujourd'hui une réalité quotidienne dans près de 80 départements et régions. Comme prévu, presque tous les SIT seront ouverts au 1er janvier 2001.

Enfin, des efforts sont menés en matière de gestion des ressources humaines pour mieux anticiper les départs, les mouvements. Mais aussi pour accroître la transparence de notre gestion vis-à-vis des personnels : il doit être possible, pour chacun, de consulter en ligne les informations qui le concernent. Le projet iProf, à l'Education nationale, permettra ainsi à chaque enseignant d'interagir avec l'administration du ministère, de faire ses demandes de mutation, de s'inscrire aux concours internes, etc. Nous avons pour objectif de généraliser cette démarche.


- Enfin, nous avons pour troisième priorité de nous appuyer sur les agents, acteurs de la modernisation.


J'ai dit, en d'autres occasions, qu'il n'y a pas d'Etat sans agents publics. Il n'y a pas non plus d'administration électronique sans des agents formés aux nouvelles technologies. Cela suppose, de notre part, un effort massif en matière de formation, qui sera facilité par la téléformation.

Au- delà de cette formation, il faut donner à tous les agents l'accès aux technologies de l'information et de la communication. C'est l'une de nos priorités : pour ne citer qu'un chiffre, le nombre d'agents accédant aux intranets et à Internet a doublé cette année. Il nous faut poursuivre cet effort jusqu'à ce que chacun ait accès à l'ensemble des outils en ligne qui lui sont nécessaire pour accomplir efficacement son travail. Chiffre (GBE)

S'appuyer sur les agents, c'est enfin valoriser et soutenir les initiatives : c'est pourquoi j'ouvrirai, au cours du 1er trimestre 2001, un portail des innovateurs, où tous les agents pilotes de l'administration électronique trouveront conseils, compte-rendu d'expériences, formations, contacts¿

Ces réalisations et ces engagements le montrent, le chantier de l'administration électronique est en progression rapide. Mais il nous faut encore accélérer ce mouvement, pour faire face à la diffusion de plus en plus rapide des TIC dans notre économie et notre société. C'est pour cela que le Premier ministre a demandé en juin dernier, sur ma proposition, à Thierry CARCENAC, député et président du conseil général du Tarn, de travailler sur l'évolution des systèmes d'information de l'Etat. Après le rapport LASSERRE, qui nous a montré les objectifs à atteindre, le rapport CARCENAC nous aidera à renforcer efficacement les moyens d'atteindre ces objectifs.


Dans le même temps, le 8 novembre, dans le cadre de la présidence française de l'union européenne et de l'initiative eEurope, j'ai a eu l'occasion de partager ces réflexions sur l'administration électronique avec les ministres chargés de la modernisation de l'administration dans les différents pays de l'Union. Nous avons conclu cette réunion en adoptant une résolution commune sur l'administration électronique, encourageant toutes les formes de mutualisation, de comparaison et de discussion entre acteurs, publics d'Etat ou locaux, mais aussi privés.

Cette résolution a été reprise dans leurs conclusions par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du Conseil européen de Nice. Il nous faut maintenant, forts de cette priorité affichée au niveau européen pour le développement de l'administration
électronique, approfondir et renforcer notre coopération.

Le renforcement des coopérations entre acteurs publics, au niveau européen comme au niveau français, mais également du dialogue souhaitable entre tous les acteurs, privés et publics, de la société de l'information est en effet indispensable.


Traditionnellement, les relations des administrations avec les acteurs privés des technologies de l'information sont de deux types : nous sommes faisons partie de les acheteurs, ils sont font partie de nos usagers. Les achats publics dans le domaine de l'informatique représenteront en effet l'année prochaine 5,6 milliards de francs, ce qui n'est pas négligeable. Cependant, ces relations ne me semblent pas épuiser les sujets que nous avons à discuter.


Les services publics en ligne s'engagent en effet dans une deuxième phase - celle des téléprocédures, des outils de travail coopératifs, des systèmes d'information complexes, de la mobilité - au moment même où les entreprises remettent à plat leurs propres systèmes d'information. Nous avons donc tous à gagner à échanger, à mutualiser nos expériences, à discuter ensemble des formats d'échanges, des modalités de connexion entre nos systèmes d'information.


De surcroît, nous partageons tous l'ambition de faire de l'Europe, et de la France, une zone dynamique de développement de la société de l'information - et notamment de l'administration électronique. En mettant en commun nos capacités de communication, en partageant les données que nous connaissons, les exemples que nous avons créés, les expériences que nous avons accumulées, les innovations dont nous connaissons encore mal tout le potentiel, nous pouvons rapidement améliorer le bilan de notre continent dans ce domaine.


C'est la démarche que les ministres européens chargés de la modernisation de l'administration et moi-même avons privilégiée en soutienant la création d'un forum européen consacré à l'administration électronique, ouvert aux acteurs publics comme privés. Et c'est la démarche que j'entends, pour ma part, adopter au niveau français tout au long de l'année 2001.


Conclusion :


La réforme de l'Etat est parfois brocardée comme un serpent de mer que, par définition, on ne saisirait jamais et dont on ne verrait jamais la fin. Il est vrai que la réforme doit être permanente, parce qu'elle n'est que l'adaptation -parfois difficile, toujours nécessaire - de l'administration aux évolutions de la société. Mais il est caricatural de dire qu'on ne la saisit pas, c'est à dire qu'elle ne produirait pas d'effets tangibles, mesurables, sensibles pour l'usager : on voit plus facilement, et c'est bien naturel, les imperfections qui perdurent que les progrès réels, qui font instantanément oublier les défauts de la veille. Je prends le pari que, dans un an, tout le monde aura oublié ce qu'était une fiche d'état-civil, le temps que l'on perdait à la solliciter au guichet et l'énervement qui résultait de l'oubli de telle pièce justificative nécessaire à son établissement.

Les progrès depuis dix ans sont indéniables, même s'ils sont souvent méconnus.

Mais je crois que nous sommes en train de passer à une phase plus profonde de réforme de l'Etat, parce que plus structurelle : avec les technologies de l'information et de la communication, c'est l'ensemble des relations du travail au sein des administrations publiques et des relations entre ces administrations et les usagers qui est profondément bouleversé ; avec la refonte de l'ordonnance de 1959, c'est la matrice de la gestion publique qui est changée. Autrement dit, avec ces deux innovations, nous ne nous contentons plus d'améliorer un système administratif ; nous en construisons un nouveau. Nous cessons d'améliorer le fonctionnement de la bougie pour passer à la lampe à incandescence.


Les décisions du dernier comité interministériel pour la réforme de l'Etat marquent ainsi une rupture ; certes, les effets n'en sont pas immédiats, comme l'électrification n'a pas été instantanée. Mais nous ouvrons des chantiers longs, prometteurs, des chantiers d'avenir. Nous construisons l'administration du XXIème siècle, car le siècle qui s'ouvre aura encore besoin, peut-être même plus, d'Etat que celui qui s'achève. C'est en tout cas la conviction du Gouvernement auquel j'ai l'honneur d'appartenir.

Je vous remercie.


(source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 20 décembre 2000)

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