Déclaration de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, sur la prise de décision administrative, dans le cadre de la décentralisation et de la déconcentration, la nécessité de la pluralité des auteurs de décisions administratives et les inconvénients qu'elle implique, Paris le 2 avril 2001. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, sur la prise de décision administrative, dans le cadre de la décentralisation et de la déconcentration, la nécessité de la pluralité des auteurs de décisions administratives et les inconvénients qu'elle implique, Paris le 2 avril 2001.

Personnalité, fonction : VAILLANT Daniel.

FRANCE. Ministre de l'intérieur

Circonstances : Colloque organisé par la Direction des Libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) sur le thème "La sanction administrative est-elle encore une décision de l'administration ?" à La Villette les 2 et 3 avril 2001

ti : Monsieur le Vice-Président du Conseil d'Etat,
Monsieur le Secrétaire général du Gouvernement,
Monsieur le Premier président de la Cour de cassation,
Mesdames et Messieurs et Messieurs les Présidents,
Mesdames et Messieurs les Préfets,
Mesdames,
Messieurs,


J'ouvre avec beaucoup de plaisir les deux journées de travail que vous allez consacrer à la décision administrative sous l'angle particulier de la sanction administrative. Je vous souhaite la bienvenue ici, à la Villette - qui n'est pas trop loin du 18ème arrondissement ! - et espère entre vous de fructueux échanges. Ils seront facilités par la qualité des intervenants, de grand prestige, qui ont été réunis ici, et par le savoir-faire de trois présidents qui incarnent chacun les trois institutions qui " parrainent " en quelque sorte votre colloque : je veux parler du directeur de l'Ecole doctorale de droit public de l'Université Paris I, Monsieur le professeur PICARD ; du directeur de l'Institut d'études politiques de Paris (" Sciences Po "), Monsieur Richard DESCOINGS ; enfin du préfet de la région Bretagne, préfet d'Ille-et-Vilaine, Monsieur Claude GUEANT, qui incarnera le ministère de l'intérieur. Permettez-moi, en votre nom, de les remercier particulièrement.

Un mot sur l'existence même de ce colloque. Dans une tradition socratique, les colloques sont là pour confronter des pensées. Ici, la réunion de trois chevaux aussi différents que Paris I, Sciences Po et la direction des libertés publiques et des affaires juridiques de mon ministère dans un seul attelage donne à votre rassemblement une portée un peu différente. Il s'agit de confronter davantage la pratique et la pensée. Non que les universitaires n'agissent pas ; ou, pire encore, que la direction des libertés publiques ne pense pas ! Mais chacun de ces trois organes a une approche différente, spécifique, de la réalité des choses. Je suis pour ma part conscient que, dans la lecture que fait le pouvoir central des lois et règlements, dans les normes qui sont prises au niveau du ministre, dans la manière dont l'administration centrale ou préfectorale les applique, l'administration crée du droit. Chacun sait que les fonctionnaires sont très attentifs à la lecture des circulaires gouvernementales ; chacun sait que l'usage qui en est fait est volontiers taxé " d'arbitraire " par le citoyen, dans le cas de décisions défavorables ; c'est beaucoup moins le cas pour celles rendues en sa faveur¿ Il est sans aucun doute utile, pour une direction juridique ministérielle, de confronter le point de vue né de sa pratique, avec celui de ceux qui ont le devoir de penser le droit, de rendre compte de ses évolutions, d'y porter un jugement.

C'est donc la seconde fois, sans doute pas la dernière, que cette confrontation a lieu. La première fois a eu lieu voici un peu plus de deux ans, sur le thème de " puissance ou impuissance publique ? ". Vous aviez alors, Monsieur le secrétaire général du Gouvernement, conclu les travaux par un très heureux rappel des mesures prises pour assurer la bonne application des décisions administratives. Mon prédécesseur, Jean-Pierre CHEVENEMENT, qui avait ouvert, comme je le fais, les travaux, avaient identifié différents facteurs qui limitaient ce qu'il est convenu d'appeler la " puissance publique ". Il avait évoqué les nouveaux rapports qui se nouent entre l'Etat et les citoyens, ceux-ci mieux assurés, mieux persuadés même, de leurs droits ; il avait mentionné le poids croissant de la norme internationale ; il avait aussi insisté, et je veux revenir sur ce point, sur les limites que l'Etat s'impose désormais à lui-même. En effet, d'une part se développe la responsabilité de l'administration, sous des formes variées : d'autre part s'accroissent, fort légitimement, les garanties qui doivent s'attacher à chaque personne qui est l'objet d'une décision administrative. " La plus grande transparence, nous disait-il, devrait présider à la prise de décision, mais c'est parfois au point que, de consultation en communication, la conduite d'une procédure devient un véritable parcours du combattant ".


Le colloque de ce jour, avec en filigrane l'ensemble des conclusions de la réflexion antérieure, reprend au fond cette observation. Je voudrais faire aussi de celle-ci l'objet de quelques réflexions consacrées à la décision administrative.

De manière ramassée, je crois que l'on peut dire qu'il est nécessaire que la décision de l'administration soit de plus en plus diversifiée dans ses formes et dans ses auteurs. Mais elle doit demeurer aussi univoque que possible dans son contenu, c'est-à-dire aussi uniforme que possible dans son inspiration et dans ses motifs.


I. - On doit reconnaître la forte nécessité, aujourd'hui, de la pluralité des auteurs de décisions administratives.

Sans doute ce pays a-t-il été marqué, depuis le XVIème siècle au moins, de la concentration des pouvoirs remontant en droite ligne jusqu'à la personne royale, laquelle dépositaire d'une légitimité conférée par la religion, dispose de moyens de soumettre à sa personne ses semblables, la noblesse du pays, comme ses dissemblables, le peuple. Je serais heureux, vous vous en doutez, d'examiner plus en détail ce qui survit aujourd'hui de cette conception dans nos institutions.

Heureusement, le pouvoir se répartit désormais différemment et dans un pays dont on dit souvent qu'il ne se réforme que dans la douleur des secousses politiques sérieuses. On observe depuis plusieurs dizaines d'années désormais un large mouvement de répartition plus équilibrée, c'est-à-dire plus diversifiée, du pouvoir de prendre des décisions au nom de la collectivité publique.

Il faut en évoquer les origines et les résultats.

1/ En premier lieu, les aspirations de la population qui veut plus maîtriser la vie locale, la nécessité de diversifier les réponses à des situations variées, ont rencontré le souhait des élus d'être débarrassés d'un dispositif de contrôle étroit et souvent source de déceptions.

C'est au ministère de l'intérieur, faut-il le rappeler, qu'ont été défini la plus grande part des grandes lois de la décentralisation depuis celle du 2 mars 1982. Celle de 1982 a mis en place les mécanismes institutionnels ; celles de 1983 et 1985 ont défini la nouvelle répartition des compétences, avec des lois plus limitées par la suite. La loi du 6 février 1992 a dessiné les contours de la décentralisation et de la déconcentration. Elle a en outre ébauché ce que devait devenir la démocratie locale. La loi que je porterai dans quelques semaines devant le Parlement concourra, de manière plus concrète encore, au même but. La décentralisation est donc une opération longue à élaborer, à parfaire. Mais ce ministère a, en la matière, je peux vous l'assurer, beaucoup de volonté et de constance. Les débats qui vont s'ouvrir dans peu de jours devant le Parlement sur la Corse, débats qui n'ont rien d'académique, qui sont relatifs au contraire à des sentiments profonds mais qui ont aussi pour arrière-plan une situation qui ne peut plus durer, ces débats dis-je, le montreront à nouveau.

Parallèlement à cette évolution, une autre, également forte, a concerné les regroupements de communes. Au-delà des formes traditionnelles existant depuis plus d'un siècle, de celles créées durant les " trente glorieuses ", les lois du 6 février 1992 et surtout du 12 juillet 1999 ont donné un élan décisif à l'intercommunalité., par conséquent aux conseils de communautés, notamment, qui y correspondent.

Comme on le sait, à la décentralisation, a répondu la déconcentration. L'Etat s'est efforcé d'accroître massivement les responsabilités de ses fonctionnaires de terrain, non seulement pour donner aux élus désormais de plein exercice des interlocuteurs à même de décider, mais aussi pour donner à la décision publique le caractère le plus adapté aux réalités. Là aussi, faut-il rappeler que le ministère de l'intérieur n'a pas été avare d'initiatives depuis les décrets de 1982 sur les préfets. D'une certaine matière, la polyvalence donnée depuis peu aux policiers dans le cadre de la police de proximité est aussi une forme de déconcentration, qui est une grande affaire, croyez-le, pour la police.

De ce double mouvement sont nés, au niveau local de nouveaux centres de décision, investis de compétences importantes, débarrassés de tutelles inutiles et déterminants dans les choix de la vie quotidienne en matière sociale, scolaire, sportif, d'environnement, de sécurité, de transports et plus généralement d'investissement et de gestion collective. On a tant commenté la décentralisation que je peux y revenir longuement ici, sauf à rappeler, bien entendu, que désormais la décision publique, pour une bonne part, n'a plus besoin d'être prise " en haut ", ni même " au nom d'en haut ". Elle s'est en quelque sorte rapprochée de chacun et, pour cela, démultipliée.

2/ En deuxième lieu, c'est là une deuxième cause de démultiplication, la nécessité de maîtriser les rouages de décisions techniques, de répondre à la complexité des phénomènes, a développé au sein des collectivités publiques, notamment de l'Etat, le besoin de développer la compétence.

Depuis longtemps, l'Etat s'est démembré en quelque sorte. Il a d'abord enrichi, puis diversifié les administrations centrales : enrichi par les créations qu'imposait notre temps, - c'est ainsi que ce ministère a recréé récemment une direction de la formation de la police nationale, ou que la direction des libertés publiques a recomposé la nouvelle sous-direction du conseil juridique et du contentieux - ; diversifié dans les formes les directions, missions, délégations¿ Il a aussi multiplié les établissements publics ou les sociétés de toute nature. A côté de ceux qui existent depuis longtemps, beaucoup ont été créé récemment, en particulier issus de directions d'administration centrale, comme Météo-France, par exemple, ou bientôt, je l'espère, la police technique et scientifique. Il a rapproché ses services et ceux d'autres personnes morales sous des formes originales, je pense ici aux groupements d'intérêt public.

Dans ces tendances, pas toujours absolument ordonnées, on peut retenir ici le foisonnement des auteurs de décisions publiques, rendues par des techniciens avertis, compétents - qu'on pense au développement de ces organismes dans le secteur de la protection de l'homme et de sa santé -, décisions en principe inspirées, j'y reviendrai, par l'intérêt général. On avance souvent l'intérêt que peut présenter un mode d'administration à la britannique, sous la forme d'agences dotées d'une large autonomie, assumant des fonctions spécialisées. Mais je crois que nous avons largement anticipé ce mouvement, et il faut être bien éloigné des réalités administratives pour ne pas voir, dans le grand nombre d'institutions séparées de l'Etat, des actions peut-être convergentes, mais en tout état de cause indépendantes.

En même temps que se multiplient les acteurs publics, l'Etat se contraint, de plus en plus, à consulter avant de décider. Je crois à cet égard que la distinction juridique entre avis conforme, qui laisse tout son poids à la consultation et bride le décideur, et avis non-conforme, ne résiste guère à la pratique. Dans beaucoup de cas, les formes de la consultation sont telles qu'il n'est guère raisonnable d'ignorer l'avis rendu, parce qu'il est le fruit de réflexions incontestables ou d'acteurs, comme on dit aujourd'hui, incontournables. Je sais que les sections administratives du Conseil d'Etat font parfois grief au Gouvernement d'avoir peu de marge d'adaptation dans les textes qu'il leur présente. Mais dans des choix compliqués, dans la forme de gestion qui implique une concertation étendue, il est souhaitable que les avis pèsent, dès lors qu'ils sont en accord bien entendu, avec les choix politiques gouvernementaux. On doit être attentif, par exemple, à la place que des ministères comme le mien, ou celui de la Justice, réservent aux avis de la Commission nationale consultative des droits de l'homme. Certes, ils ne sont pas suivis en tout. Mais ils sont largement étudiés et, je crois, largement repris. Une circulaire du Premier ministre vient d'ailleurs de renforcer le rôle de cette Commission, aujourd'hui présidée par Alain Bacquet, hier par Pierre Truche. D'une certaine manière, ces organismes consultatifs jouent aussi leur rôle dans la décision publique.

3/ La troisième cause de démultiplication de la décision publique, c'est, en troisième lieu, la recherche d'une plus grande indépendance à l'égard des conflits d'intérêts et des différentes opinions, et d'une plus grande impartialité vis-à-vis des choses et des gens.

Ce disant, on pense naturellement à ces obligations cardinales contenues dans la Convention européenne des droits de l'homme et de sauvegarde des libertés fondamentales. On fera tout aussitôt remarquer que ces obligations ne pèsent, en vertu du célèbre article 6 de cette Convention, que sur le juge. Pour ma part, je crois qu'elles ont été à la source de l'Etat moderne dans notre pays, et des traditions de la fonction publique. C'est pourquoi nous ne devrions pas avoir à balancer sur la manière dont, non seulement le juge, mais l'Etat lui-même, dans notre pays satisfait à ces exigences.

Pourtant, on le retracera sans doute plus précisément dans les propos qui vont être tenus ici, cette exigence s'est faite récemment plus précise, et plus pressante. Dans un contexte marqué par la méfiance de chacun face à des institutions réputées penser davantage à leurs propres intérêts qu'à ceux de chaque citoyen, l'administration a pu prendre parfois l'allure d'un corps au contraire trop dépendant de la vie politique, voire trop soumis aux seuls intérêts de ceux qui la composent. On a relevé, le plus souvent en termes très injustes, que la fonction publique la plus élevée se comportait non en conformité avec ce qu'impose l'intérêt général, mais comme si elle était soumise à des intérêts de caste. On a estimé que chaque ministère était mû souvent par l'aiguillon de clientèles particulières. On a fait florès de la formule " juge et partie " appliquée à de nombreuses situations où l'administration avait à trancher. Bref, dans certains domaines délicats, il a paru nécessaire de rechercher des institutions administratives faisant en quelque sorte la preuve visible, dans leur composition et les modalités de leur fonctionnement, de leur indépendance à l'égard du politique.

Depuis vingt cinq ans environ, on assiste donc à l'éclosion des autorités administratives indépendantes, auxquelles d'ailleurs le Conseil d'Etat vient de consacrer la part la plus significative de son rapport annuel, pour en souligner la diversité et en cerner les missions essentielles. Leur trait commun, c'est de prendre leurs décisions indépendamment du pouvoir politique, même dans des domaines aussi sensibles que ceux qui touchent à la sécurité et à l'ordre public : je pense à la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité : ou bien au passage de tel fichier de police devant la CNIL ; ou encore à cette nouvelle autorité qu'a souhaité le Gouvernement de Lionel JOSPIN en matière de déontologie policière. Même dans ces domaines, ou peut-être plus encore dans ces domaines qui sont les miens, l'assurance d'une forme de contrôle détachée des intérêts immédiats ou des hiérarchies ou des impératifs de court terme est un impératif, qui apporte beaucoup d'assurance, parce que beaucoup de "transparence" comme l'on dit, à nos concitoyens.

Bien entendu, autant d'autorités administratives indépendantes, autant d'acteurs publics nouveaux qui ont leur pouvoir propre de décision, accroissant ainsi les sources possibles d'actes administratifs. C'est en cela que ces autorités participent de ce mouvement général, dont j'achève ici la description, qui, en quelques décennies - deux ou trois - a beaucoup multiplié les instances de décision publique.

II. - Faut-il craindre cette diversité ?

Ne comporte-t-elle pas de sérieux inconvénients ? Sans doute, et je ne vais pas rappeler ici le fameux mot de Churchill sur la démocratie. Je reste persuadé quant à moi que notre démocratie, pour être non seulement acceptée, mais vécue par le grand nombre, en a un très grand besoin.

Encore faut-il que cette variété légitime et nécessaire respecte un certain nombre de conditions, non quant à ses formes, mais quant à ses résultats. Autrement dit, si les moyens peuvent et doivent différer, les fins doivent demeurer les mêmes. Je voudrai en énumérer trois.

1/ La première est celle de l'unité. Il y a, je crois, de belles réflexions à faire aujourd'hui sur l'unité de la République. Unité et indivisibilité, dit-on depuis plus de deux cents ans : ces principes figurent encore aujourd'hui à l'article 1er de notre Constitution. Quelle est leur portée ? Voici deux cents ans, s'établissaient des communes valeurs et des institutions identiques dans un royaume dont la fragmentation en corps et en " états " était la marque ; l'attachement à la liberté contre la servitude, à la fraternité contre la distinction, à l'égalité contre le privilège était l'héritage partagé du citoyen. Deux cents ans de vie commune nous permettent de diversifier davantage certaines formes de notre vie commune. Mais la communauté de valeurs doit-elle cesser pour autant ?

L'unité est un ressort républicain essentiel. C'est elle qui fonde et traduit à la fois la nation, rassemblée au Champ de mars le 14 juillet 1790. Cette unité n'est pas seulement théorique : elle n'a rien perdu de son actualité aujourd'hui. En veut-on quelque preuve ? C'est elle qui fait réagir les pouvoirs publics avec beaucoup de réserves, ou davantage, lorsque des voix internationales plaident pour la reconnaissance dans notre ordre interne des droits des minorités, en effet décisifs sous d'autres cieux ; ou encore lorsque l'on milite pour l'emploi de langues régionales au sein des institutions nationales. C'est notre valeur, que nos amis étrangers ont parfois du mal à comprendre.

L'unité de l'Etat n'est pas seulement d'intérêt théorique. J'appelle ici Etat, sans aucune volonté d'annexion, je vous assure, l'ensemble des pouvoirs tels que les définit la Constitution : nous avons pris tellement l'habitude de les évoquer distinctement que nous oublions qu'ils sont partie d'un tout. Précisément, pour le sujet qui nous occupe aujourd'hui, ce tout signifie que chacun d'entre nous est en droit d'attendre des décisions des acteurs multiples que je viens de décrire non pas l'uniformité, mais la convergence. Or, le sentiment est souvent strictement inverse, au point de donner le sentiment que chaque acteur public tient un discours distinct, voire opposé, de celui d'un autre. Ainsi naît l'idée que chacun défend ses intérêts particuliers, on disait naguère " corporatiste ", et non un intérêt collectif. Cette réalité est loin d'être nouvelle. Un des premiers " grands arrêts " du Conseil d'Etat censure une décision préfectorale prise, non pas pour " les intérêts que (les) lois et règlements ont en vue de garantir " mais " dans (le seul) intérêt d'un service financier de l'Etat ". C'est là le cas classique du détournement de pouvoir. Il se peut bien que l'accroissement du nombre des acteurs publics rende de telles déviations plus faciles. En tout état de cause, c'est là la conviction de beaucoup de nos contemporains.

La notion d'intérêt général a longtemps servi de raison d'être à l'action de l'Etat. Plus exactement, selon la formule consacrée, celui-ci en est le garant. La multiplicité des décideurs publics n'est-elle pas la cause d'un affaiblissement de cette idée d'intérêt général ? Ou encore, n'y a-t-il pas désormais autant d'intérêts généraux que de décideurs ? Je ne crois pas que ces questions soient bien nouvelles. Entre les motifs qui conduisent le maire, an nom de la tranquillité de la commune et de la sécurité de ses habitants, à interdire aux poids lourds la traversée du village, et ceux liés aux impératifs de l'économie qui achemine par exemple des produits frais vers la grande agglomération voisine, il faut bien choisir. De même dans ce qui oppose, à chaque déclaration d'utilité publique d'ouvrage d'art, la nécessaire préservation d'un environnement fragile - faune et flore -, et la souhaitable amélioration des infrastructures pour faciliter des flux de circulation toujours plus importants. Il n'y a pas pour autant deux intérêts généraux contraires. Puisque l'intérêt général est précisément la fusion des divers considérations, seraient-elles d'ordre général, à prendre en compte. Le maître mot de l'action de l'Etat est bien la conciliation, non au sens des personnes mais au sens des choses : il nous faut concilier les contraires : l'intérêt des petites communes et celles des consommateurs ; de la protection de la nature et des automobilistes. Plus généralement, il faut concilier les différents points de vue des collectivités locales ; ceux de l'administration centrale et des services déconcentrés¿ Bref, il n'y a, à coup sûr, qu'un seul intérêt général, quels que soient le nombre d'acteurs publics. Et s'il n'y a qu'un intérêt général, alors les décisions prises doivent en faciliter l'expression et la réalisation. Comme je le disais, elles doivent donc converger et non tenir à chacun d'entre nous des langages incompréhensibles par leur diversité voire leur contrariété. C'est ainsi que se concevra aujourd'hui notre unité.

2/ Après l'unité, la deuxième condition de la diversité bien comprise est le maintien de l'égalité, autre composante forte de notre République.

La Déclaration des droits de 1789 revient à plusieurs reprises sur l'idée d'égalité. Le texte de la Constitution aussi, et pas seulement dans son article 2. Le préambule de 1946 fait de même. Ce n'est donc pas seulement par passion que les Français sont préoccupés de la mise en ¿uvre effective de la notion ; ils ont de solides raisons qui fondent notre ordre juridique interne pour cela, plus que dans beaucoup d'autres Etats, y compris en Europe.

Mais il est vrai que la multiplicité des décideurs est un vrai obstacle à cette mise en ¿uvre. On le sait de plusieurs manières.

On le constate d'abord au sein des services déconcentrés de l'Etat, puisque les services de l'Etat de cent départements sont chargés d'appliquer les mêmes politiques. Et j'entends souvent dire que, dans les pratiques des services, il y a beaucoup - c'est un mot fréquemment employé - " d'arbitraire ". Au fond, ce qu'on reprochait à la toute puissance royale avant-hier (" C'est légal parce que je le veux " disait Louis XVI au Parlement de Paris), par excès de centralité et d'omnipotence, on en fait grief aujourd'hui aux institutions républicaines, par excès de " décentralité ".

Il faut accueillir avec beaucoup de prudence cette manière de voir. Les fonctionnaires des préfectures ne donnent pas, contrairement à ce qu'on croit souvent, libre cours à leur subjectivité. Bien au contraire, je suis toujours admiratif de constater avec quel sérieux et quelle absence de parti pris les dossiers sont abordés. Souvent, l'instruction consciencieuse révèle, au regard d'une loi que l'usager ne connaît pas forcément dans ses détails, un fait dont il faut tenir compte, et que le demandeur lui-même a tenu pour quantité négligeable. Et ce que nos concitoyens appellent souvent des affaires strictement identiques apparaissent très fréquemment, après examen, comporter de sensibles distinctions, par conséquent des solutions différentes. L'administration des préfectures est pétrie d'esprit de légalité, parfois même de légalisme. Ne l'accusons pas à la légère.

On le constate aussi dans les collectivités locales. La liberté qui leur a été donnée a pour conséquence des choix différents de l'une à l'autre. S'il n'y a pas de raisons de se préoccuper de choix d'investissements distincts, je suis pour ma part quelque peu dubitatif devant certains écarts qui se creusent dans les domaines qui ont trait aux personnes. J'en prends deux exemples.

Les départements ont, dans leurs attributions, l'aide sociale à l'enfance (l'ASE). Avec le temps, la part relative du poids de " l'ASE " dans les budgets sociaux diminue ou augmente. Et l'on peut avoir désormais de sensibles différences, d'un département à l'autre, sur cette question. Si cette situation devait perdurer, sans mécanismes correcteurs, il faudrait en mesurer les conséquences.

Autre exemple, celui des communes et de l'école primaire. On sait la part essentielle que jouent les communes pour les bâtiments et les activités annexes de l'école élémentaire. Les écarts de richesse communale comme les diligences diverses des conseils municipaux font désormais que certains élèves par exemple en matière d'initiation à l'informatique, se voient richement dotées, alors que d'autres en restent à des états plus spartiates.

On le sait, l'égalité n'est pas l'égalitarisme, et la diversité des appréciations des services et des collectivités est un avantage précieux. En même temps, on doit rechercher les instruments qui permettent de maintenir une forme de régulation des comportements. Il en est de multiples : singulièrement des mécanismes législatifs, qui imposent des partages (comme en matière de recettes communales) ou des obligations (je pense à la récente loi " solidarité et renouvellement urbain " - SRU) ; ou des instruments juridictionnels, juge administratif et juge judiciaire, sous la réserve toutefois que ces derniers consentent à appliquer la doctrine des cours d'appel et des Cours suprêmes. Dans le droit anglais, l'absolue indépendance des juges s'accompagne d'un respect non moins absolu de la jurisprudence ; chez nous, on est parvenu heureusement au premier aspect ; je souhaite que l'on arrive aussi au second.

3/ La troisième condition qui rend tolérable la diversité des acteurs publics est tout simplement l'efficacité de l'action administrative, c'est-à-dire que la loi, le règlement et le juge lui donne les conditions de sa réussite, dès lors bien entendu qu'elle a pour seule fin l'intérêt général que j'évoquais il y a un instant.

Je n'ignore pas que, sur ce point, il est banal, traditionnel même, que les ministres se plaignent de l'exubérance quelque fois peu ordonnée de la réglementation applicable. Je voudrais éviter de faire trop facilement chorus : l'ancien ministre des relations avec le Parlement que je suis sait bien qu'il y a des lois très nécessaires, comme les libertés de Thiers sous le Second Empire. La distance prise, le plus souvent involontairement, par certains de nos contemporains avec notre vie collective, rend urgentes certaines réformes, comme celle que je présenterai dans quelques semaines sur la démocratie locale ; certaines garanties doivent être étendues : je pense à ce qu'a apporté la " couverture maladie universelle ", par exemple, en termes très concrets.

Mais l'excès de garanties risque de produire le contraire de l'effet recherché. En tout cas de nuire à certaines actions gouvernementales parfaitement fondées dans leurs fins et dans leurs moyens. Ainsi, on dit souvent que le ministère de l'intérieur est le ministère des crises : catastrophes naturelles, ordre public, mobilisation urgente des préfets en sont la nourriture fréquente. Même dans ces occurrences, il arrive que l'ampleur des procédures à exécuter, je le dis tout net, soit un motif d'inefficacité, dont on nous fait ensuite naturellement grief. De même que les pouvoirs d'injonction ou de suspension dont dispose désormais les juges, ce dont je me réjouis, sont des armes redoutables qu'il faut manier avec précaution.

Pour me faire comprendre, je prends ici une double illustration très pratique de mon propos.

On a à très juste titre voulu mettre fin aux tentations que pouvaient receler la passation de marchés publics. Il y a eu dans le passé trop d'errements à cet égard pour qu'une attention vigilante ne soit pas portée à ce point. Mais les procédures sont désormais si complexes qu'elles demandent des mois, près d'un an au minimum. Lorsque, dans le même temps, pour cause d'insalubrité ou de catastrophe ou que sais-je, il faut à la collectivité publique disposer rapidement d'un bien, dont on lui reproche de ne pas savoir en faire l'offre, nous n'en sommes plus capables. La lutte contre les fraudes est devenue si lourde qu'elle tend à faire obstacle aux actions qu'exige une situation d'urgence. Nous voilà pris dans une sorte de contradiction bien peu satisfaisante.

Autre illustration : à l'aéroport de Roissy des étrangers arrivent parlant de multiples langues, dont on ne sait évidemment pas à l'avance ce qu'elles vont être, sauf à imaginer qu'elles sont peu usitées en France, s'agissant de langues africaines (le malinké) ou asiatiques (le pachtou). Les services de police avaient recours à une association spécialisée qui, par haut-parleur téléphonique, opérait les traductions. Le juge impose désormais la présence physique de l'interprète. Il est impossible d'aligner en attendant les avions, en permanence, les soixante ou soixante-dix interprètes correspondant au nombre de langues en usage. Alors on fait comme on peut. Mais je suis certain que la présence physique d'un interprète parlant une langue moins familière est moins précieuse que la présence téléphonique d'un interprète parlant la langue la plus usuelle. Les étrangers ont perdu avec la disparition d'un dispositif qui n'était jamais que ce qui se pratique dans tous les pays du monde.

Je ne veux pas vous dire, dans un rôle un peu convenu, que les garanties données à chaque personne doivent disparaître devant les exigences de la vie publique. Des efforts importants ont été faits, par mon prédécesseur et moi-même, pour aller dans le sens du respect des personnes, singulièrement dans l'action policière. Je veux simplement vous dire qu'ici aussi il faut réguler, ici aussi il faut concilier. Les garanties à donner au malfrat, ou à la société qui s'intéresse à lui, sont bien réelles ; elles ne doivent pas faire obstacle à son arrestation et à sa remise à l'autorité judiciaire. Certains événements ont pu faire penser le contraire.


C'est ici que l'on retrouve ce qui est le sujet, ou plutôt l'illustration de votre colloque. La sanction administrative peut être, je crois, un instrument de régulation, et de conciliation. Elle permet de régler des situations qui exigent une solution que pour des raisons diverses, le juge ne peut prendre en compte : soit parce que les délais d'une procédure judiciaire sont incompatibles avec la nécessité d'une sanction rapide, donc identifiable et compréhensible ; soit que la masse même des usagers concernés - je pense à la route ou à certaines fraudes - interdit la saisine efficace du juge ; soit parce que simplement le juge n'a pas à connaître des motifs pour lesquels la sanction intervient, par exemple en police administrative ; soit enfin parce que l'administration qui met en oeuvre une procédure est la seule à apprécier la réalité d'un comportement fautif. Mais la sanction doit être un instrument d'efficacité entre les mains de l'administration : comment la prononcer, comment l'appliquer, avec quels effets et quel rapprochement avec les autres modalités de sanction ? Ce sont autant de questions qui ont conduit à une profonde évolution de puis vingt ans, sur laquelle vous êtes invités à réfléchir.

C'est ici que votre travail commence. C'est ici, par conséquent, que je dois m'arrêter.


L'homme est le bien par excellence. Mais la vie collective, dans laquelle l'homme s'épanouit et trouve sa raison de vivre, est également un bien qu'il nous faut préserver. C'est au rapprochement de ces deux éléments qu'il nous faut travailler. J'aimerais que les indispensables droits de l'homme soient accompagnés aussi des nécessaires droits de la vie collective. Mais, après tout, c'est peut-être cela qu'on appelle les libertés publiques, et ce n'est pas si mal.

Je demanderai à la direction des libertés publiques de me rendre compte fidèlement de vos travaux et j'examinerai avec beaucoup d'intérêt les suggestions que vous seriez amenés à faire, singulièrement dans votre partie prospective. Mais je veux surtout souhaiter à chacun d'entre vous deux journées passionnantes et d'excellents débats.

(source http://www.interieur.gouv.fr, le 4 avril 2001)

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