Déclaration de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur l'indemnisation du chômage et les aides au retour à l'emploi, le fonds de réserve des retraites, la réforme du code de la mutualité et les mesures en matière d'éducation populaire, Paris le 9 mai 2001. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur l'indemnisation du chômage et les aides au retour à l'emploi, le fonds de réserve des retraites, la réforme du code de la mutualité et les mesures en matière d'éducation populaire, Paris le 9 mai 2001.

Personnalité, fonction : GUIGOU Elisabeth.

FRANCE. Ministre de l'emploi et de la solidarité

Circonstances : Première lecture du projet de loi portant diverses propositions d'ordre social éducatif et culturel (DDOSEC) à l'Assemblée nationale le 9 mai 2001

ti : Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les députés,

Le projet de loi que j'ai l'honneur de vous présenter au nom du Gouvernement porte sur un certain nombre de dispositions dont la mise en ¿uvre requérait une certaine urgence et dont la spécificité appelait le regroupement dans un tel texte.

Je vous présenterai dès à présent l'ensemble des dispositions de ce projet de loi, tandis que mes collègues Marie-George BUFFET, Catherine TASCA, Jack LANG et Guy HASCOËT interviendront eux-mêmes plus tard dans le débat général puis la discussion des articles.

Le premier titre du projet de loi porte sur l'indemnisation du chômage et sur les mesures d'aide au retour à l'emploi (articles 1 à 5).

Au terme d'une longue négociation, les partenaires sociaux ont conclu le 19 octobre 2000 une nouvelle convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage.

Depuis cette date, il est important de le rappeler, une réforme des statuts de l'Unedic a été adoptée, à laquelle ont adhéré l'ensemble des organisations syndicales représentatives, garantissant ainsi la gestion véritablement paritaire du nouveau régime d'assurance chômage. Je m'en réjouis car cela témoigne d'un apaisement des tensions auxquelles avaient donné lieu la négociation de la nouvelle convention.

L'Etat, vous le savez a pris lui même une part active, tout au long de ce difficile processus de négociation, en manifestant son attachement à la prise en compte de quatre objectifs :


- l'amélioration de l'indemnisation des chômeurs,

- le développement de l'aide personnalisée pour le retour à l'emploi, dans des conditions respectueuses des droits et obligations fixés par le code du travail, sans que cela ne conditionne autrement le droit à indemnisation,

- la baisse mesurée et progressive des cotisations, qui garantisse l'équilibre à moyen terme du régime d'assurance chômage,

- et la clarification des relations financières entre l'Unedic et l'Etat.

Dans la mesure où la convention, dans son état final du 19 octobre 2000, ne contrevenait plus au code du travail et prenait en compte les principes que je viens de rappeler, elle a été agréée par arrêté du 4 décembre 2000 et publiée au Journal officiel du 6 décembre 2000.

Cette décision est donc intervenue au terme d'une longue procédure et d'une modification très substantielle du contenu des règles d'assurance chômage.

Je rappelle en particulier qu'entre les conventions antérieures non agréées (29 juin et 23 septembre 2000) et celle qui l'a été :

- la signature du PARE qui était conçue comme un contrat d'adhésion et une condition de droit à l'indemnisation, est devenue une formalité sans conséquence sur le versement des allocations ;

- la baisse des cotisations, d'abord fixée à 71,4 milliards de francs sur trois ans, puis à 56,2 milliards de francs, a finalement été ramenée à 28,4 milliards de francs, les autres baisses éventuelles n'intervenant que si la situation le permet ;

- et enfin, que toute prétention de contrôle et de sanction de l'obligation de recherche d'emploi par l'UNEDIC a été abandonnée, seul le service public de l'emploi restant habilité à y procéder.

Ce rappel étant fait, je crois nécessaire de redire l'analyse des apports positifs des la nouvelle convention qui ont été à la base de la décision d'agrément.

Cette convention améliore tout d'abord significativement l'indemnisation des demandeurs d'emploi, avec la suppression de la dégressivité des allocations. Les fins de contrats précaires sont mieux prises en compte, puisque les demandeurs d'emploi sont indemnisés dès lors qu'ils ont travaillé quatre mois au cours des dix huit derniers mois, au lieu des huit derniers auparavant. Au total près de 200 000 personnes supplémentaires pourront être indemnisées par le régime d'assurance chômage.

En deuxième lieu, l'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi est renforcé, comme le gouvernement en a manifesté le souhait. Les programmes " nouveau départ " mis en ¿uvre par l'ANPE pour les chômeurs les plus en difficulté ou " Trace " pour les jeunes, ont fortement contribué à ce que la baisse du chômage bénéficie à tous. La nouvelle convention élargit le bénéfice de cet accompagnement personnalisé vers l'emploi, grâce à des moyens supplémentaires apportés par le régime d'assurance chômage. Le " Pare " informe le demandeur d'emploi de ses droits et obligations et le " PAP " récapitule les actions convenues avec l'ANPE. Les conditions pour percevoir les allocations d'assurance chômage restent, dans ce cadre, celles qui sont prévues par le code du travail. Le refus du demandeur d'emploi de signer ces documents ne constitue donc pas un motif de refus ou de suppression des allocations de chômage. Elles comprennent naturellement l'obligation de mener une recherche active d'emploi, déjà prévue par la loi. La mise en ¿uvre de l'accompagnement des chômeurs, le contrôle de la recherche d'emploi et les sanctions éventuelles restent du ressort exclusif du service public de l'emploi.

Sur trois ans, les mesures en faveur des chômeurs (indemnisation et aide personnalisée) représenteront environ 45 milliards de francs. La convention du 19 octobre, contrairement aux textes antérieurs qui n'avaient pas été agréés, réserve explicitement 15 milliards de francs pour la mise en ¿uvre de l'accompagnement personnalisé.

La baisse des cotisations sera mesurée et progressive. La première baisse, en 2001, représentera 28 milliards de francs. Les baisses envisagées pour 2002 n'interviendront que sous la condition de l'équilibre financier du régime. La diminution des cotisations bénéficiera aux entreprises comme aux salariés.

Depuis la publication de l'arrêté d'agrément, nous avons activement travaillé à la préparation des conventions de partenariat entre l'Etat, l'ANPE et l'Unedic, qui doivent mettre en place les projets d'action personnalisés, en précisant les modalités d'accompagnement du retour des chômeurs à l'emploi, et les relations opérationnelles et financières entre les acteurs.

Le service public de l'emploi sera seul responsable de l'accompagnement de l'ensemble des personnes privées d'emploi, quels que soient leur statut et leurs modalités d'indemnisation. En posant cette exigence, l'Etat veille à ce que le traitement de tous les demandeurs d'emploi soit égalitaire, et il conforte le rôle pivot dévolu au service public de l'emploi, qui est le principal garant de l'impartialité et de la non-discrimination des services offerts à l'ensemble des demandeurs d'emploi.

Les moyens de l'ANPE seront, pour ce faire, renforcés, au-delà des dispositions prévues dans le contrat de progrès triennal (2000/2002). J'ai d'ailleurs déjà autorisé l'Unedic à financer 1000 emplois nouveaux pour que l'ANPE soit en mesure, dès le 1er juillet prochain, de répondre à ses nouveaux enjeux.

Je prépare aussi un deuxième programme de lutte contre les exclusions qui comportera des mesures encore plus actives en faveur des chômeurs les plus éloignés de l'emploi, et en particulier les bénéficiaires du RMI dont la possibilité de cumul entre allocation et revenu d'activité sera étendue, et les jeunes, pour lesquels un programme " Trace " renforcé permettra à 160 000 d'entre eux, contre 60 000 aujourd'hui, de bénéficier d'un accompagnement dans un itinéraire d'insertion professionnelle.

Ce rappel, Mesdames et Messieurs les députés, des étapes récentes de la reconfiguration de notre politique de lutte contre le chômage et en faveur du retour à l'emploi, était nécessaire pour situer le cadre dans lequel s'inscrit le Titre I du projet de loi qui vous est soumis, et pour lui donner tout son sens.

Le titre I vise à donner une base législative au financement, par l'Unedic, des dispositifs d'aide au retour à l'emploi. Jusqu'ici en effet l'Unedic n'est habilitée, selon le code du travail, qu'à financer les allocations de chômage des demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance chômage.

L'article 1er décrit ainsi l'ensemble des mesures d'aide au retour à l'emploi, prévues par la convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage du 1er janvier 2001, à l'exception du financement des contrats de qualification adultes (CQA), qui fait l'objet de l'article 2. Ces mesures sont les suivantes :

- une aide à la mobilité des demandeurs d'emploi qui reprennent un emploi ;

- une aide dégressive à l'employeur qui embauche un demandeur d'emploi indemnisé par le régime d'assurance chômage depuis plus de douze mois ;

- une aide à la formation des demandeurs d'emploi qui suivent une formation ;

- le financement d'actions d'évaluation des compétences professionnelles et le financement des actions d'accompagnement ou de reclassement au profit des demandeurs d'emploi.

Toutes ces mesures sont destinées à favoriser le retour rapide des chômeurs vers l'emploi. En conséquence, elles devraient permettre de réduire les durées moyennes des périodes de chômage, et donc renforcer la forte baisse du chômage engagée grâce à la politique économique menée par ce Gouvernement. Le taux de chômage, je le rappelle, est passé de 12,6 % en juin 1997 à 8,7 % en mars 2001. Il devrait être de l'ordre de 8,4 % à la fin de cette année.

L'article 2 réforme les conditions du financement du contrat de qualification adultes. La convention signée par les partenaires sociaux prévoit ainsi de ménager un accès privilégié au contrat de qualification adulte en faveur des salariés involontairement privés d'emploi ayant besoin d'acquérir une qualification favorisant leur retour à l'emploi. Cet accès privilégié prendra la forme d'une prise en charge des coûts de formation correspondants par le régime d'assurance chômage. Cette intervention financière du régime d'assurance chômage doit être expressément autorisée par la loi, dans la mesure où elle déroge au principe suivant lequel les ressources de l'UNEDIC doivent être exclusivement utilisées pour indemniser les salariés involontairement privés d'emploi.

L'article 3 crée une allocation de fin de formation (AFF). Aux termes de la même convention, les chômeurs bénéficiant d'une formation prescrite par l'ANPE continueront à percevoir l'allocation de retour à l'emploi dans la limite de la durée d'indemnisation. L'allocation formation reclassement (AFR) est donc supprimée à compter du 1er juillet 2001, de même que l'allocation formation de fin de stage (AFFS), qui avait vocation à prendre le relais de l'AFR à l'issue des droits au titre de l'assurance chômage. Alors que la nécessité d'accroître la qualification de la population active n'est pas contestée, il serait peu opportun de limiter la durée des formations à celle des droits à l'indemnisation en assurance. L'article 3 vise donc à créer une allocation afin de répondre à ce besoin. Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions d'application de cette allocation (durée maximale de versement, catégories de bénéficiaires, montant de l'allocation).

L'article 4 a pour objet d'une part d'harmoniser la base légale du régime de prescription des prestations et contributions du régime d'assurance chômage avec celle de la sécurité sociale, et d'autre part de valider des dispositions plus favorables que sous l'empire de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 1997 tant aux employeurs qu'aux allocataires.

Enfin, les signataires de la convention relative à l'indemnisation du chômage et à l'aide au retour à l'emploi du 1er janvier 2001 ont prévu, à l'article 9 de cette convention, de verser à l'Etat, au titre de la clarification financière entre ce dernier et le régime d'assurance chômage, sept milliards de francs en 2001 et huit milliards de francs en 2002. L'article 5 vise donc à autoriser l'UNEDIC à procéder à ces versements, destinés à soutenir des actions de politique de l'emploi.

Telles sont, Mesdames et Messieurs les députés, les mesures qui vous sont proposées et qui doivent permettre, à compter du 1er juillet prochain, d'offrir à tous les demandeurs d'emploi, sans distinction, des possibilités plus grandes d'accéder à l'emploi à travers un accompagnement plus personnalisé et plus complet.

Vous permettrez, en les adoptant, de conforter la marche engagée depuis juin 1997 pour le retour de notre pays au plein emploi, et vous donnerez aux deux millions de chômeurs qui nous interpellent toujours, l'espoir de bénéficier des effets de la croissance.

* * *


J'en viens maintenant aux dispositions de ce projet de loi relatives au fonds de réserve des retraites (titre 2 - article 6).

La création du fonds de réserve est une étape essentielle de la politique du gouvernement pour assurer la pérennité à long terme de nos régimes de retraites par répartition.

Notre ambition s'appuie sur deux objectifs :


- restaurer la capacité financière de nos régimes de retraite,

- consulter tous les acteurs pour trouver la bonne méthode pour engager les réponses à venir.

La politique économique conduite depuis quatre ans et ses résultats : l'amélioration du taux d'activité grâce à la baisse du chômage, l'amélioration des recettes des régimes de retraite grâce à une croissance soutenue, a permis de reporter dans le temps et de minorer l'ampleur des problèmes posés par le déséquilibre démographique.
Je rappelle qu'en 1997, le déficit de la branche vieillesse du régime général atteignait cinq milliards de francs. Elle s'est trouvée en excédent de trois milliards de francs pour l'année 2000.

Cet assainissement de la situation financière des régimes de retraite nous donne le temps nécessaire pour étudier les mesures complémentaires à la création du fonds de réserve en vue d'assurer leur équilibre financier à long terme. Ce travail doit être largement concerté et préparé dans la transparence. C'est pourquoi le gouvernement a crée le conseil d'orientation des retraites, où siègent les partenaires sociaux et les parlementaires, mais malheureusement pas le MEDEF. En matière de retraites qui engagent notre avenir, il n'y aura de solutions durables que si elles sont discutées sereinement, évaluées de façon approfondie, et comprises par tous les acteurs.

Ce travail du conseil d'orientation des retraites est essentiel. Le conseil est un espace de débat sur les défis que doivent relever nos régimes de retraite. Le récent colloque organisé le 5 avril sur le thème " âge et travail " a ainsi pu confirmer qu'un des chantiers prioritaires doit être celui d'un relèvement des taux d'activité des salariés en fin de carrière, plutôt que de les écarter de l'emploi, comme cela se pratique encore trop souvent. Cet objectif, s'il est atteint, donnera de nouvelles marges de man¿uvre aux régimes de retraite.

C'est donc bien une démarche cohérente que met en place le gouvernement en matière de retraites, conciliant l'amélioration immédiate de la situation financière des régimes et l'anticipation des difficultés démographiques auxquelles ils seront confrontés sur le long terme.

Le rôle du fonds de réserve des retraites sera d'apporter cette garantie pour le long terme.

Sa mission sera en effet d'accumuler des réserves financières jusqu'en 2020, et de les faire fructifier. Ces réserves faciliteront le financement des régimes de retraite par répartition dans les années qui suivront. Les spécialistes parlent de " lissage " des besoins de financement. L'objectif du gouvernement est d'atteindre un montant de réserves de 1000 milliards de francs en 2020.

Les hypothèses économiques sur lesquelles sont fondées les projections du gouvernement sont raisonnables. Le Gouvernement a en effet retenu une baisse progressive du taux de chômage qui atteindrait 4,5 % en 2010 pour ce stabiliser à ce niveau. Je comprends que certains puissent être désappointés par les succès rencontrés par le Gouvernement dans la lutte contre le chômage, mais les faits sont là. Nous sommes désormais à 8,7 %, soit un niveau inférieur à celui que nous avions prévu l'année dernière pour approcher progressivement ce taux de 4,5 %. Nous sommes donc en avance sur notre plan de marche. Je rappelle que le taux de chômage a baissé d'environ quatre points depuis quatre ans. Pourquoi ne baisserait-il pas de quatre points supplémentaires d'ici 10 ans ?

Les hypothèses de rendement retenues par le gouvernement pour le placement des ressources du fonds sont également prudentes : un taux de 4 % est en effet nettement inférieur à la moyenne constatée sur les cinquante ou les trente dernières années.

Parvenir à l'objectif de constitution de réserves d'un montant de 1000 milliards de francs suppose bien sûr que le fonds de réserve des retraites soit destinataire de ressources importantes. Dans cette perspective, le projet de loi soumis à votre Assemblée en énumère plusieurs. Cela ne fera pas obstacles à ce que d'autres viennent s'y ajouter ultérieurement.

Ainsi, nous nous donnons les moyens d'atteindre l'objectif fixé par le Gouvernement de permettre au fonds de réserve des retraites d'accumuler 1000 milliards de francs d'ici 2020.

Il est vrai que les excédents de la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), qui doivent être affectés au fonds de réserve des retraites, seront sans doute moins importants que prévus. Cela s'explique principalement par un ralentissement de la population active et par la revalorisation des pensions. Il est vrai aussi que le fonds de solidarité vieillesse (FSV) sera mis à contribution pour assurer le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Les dernières projections concernant la montée en charge du fonds de réserve des retraites ont été présentées le 2 mai devant le conseil d'orientation des retraites. Ces projections permettent de bien mesurer la crédibilité de l'objectif de 1 000 milliards de francs en 2020

Cet objectif sera atteint, malgré de moindre excédents de la CNAV et le financement de l'APA. En effet, l'amélioration plus rapide que prévu de la situation de l'emploi entraîne la révision à la hausse des excédents du fonds de solidarité vieillesse (FSV) d'ici 2020. Les dépenses supportées par le FSV au titre des cotisations de retraite des chômeurs se trouvent en effet réduites. L'amélioration de l'emploi provoque aussi une amélioration du niveau moyen des pensions, ce qui réduit plus rapidement le nombre d'allocataires du minimum vieillesse. La bonne tenue de la croissance permet enfin un meilleur dynamisme des recettes. L'écart structurellement favorable entre les dépenses et les ressources du FSV se trouve donc renforcé. La disposition de la loi de financement de la sécurité sociale prévoyant la prise en charge progressive des avantages familiaux de retraite par la branche famille de la sécurité sociale, et qui ne figurait pas dans les projections initiales, conduira également à renforcer la capacité de financement du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Cette évolution compensera et au-delà, le fait que les excédents de la CNAMTS devraient être moins élevés que prévu.

S'agissant du financement à court terme du fonds de réserve des retraites, il ne sera que très marginalement affecté par les retards constatés dans la cession des licences de téléphonie mobile, dite licences UMTS. Celle-ci n'était pas prévue au départ. Le fonds de solidarité vieillesse est doté aujourd'hui de 38 milliards de francs. Une part importante de la vente des licences UMTS sera affectée au fonds de réserve, lui permettant d'approcher le montant prévu de 50 milliards de France à la fin 2001.

Je voudrais maintenant développer les principes sur lesquels reposera le fonds de réserve des retraites.

Le premier d'entre eux devra être la transparence de la gestion du fonds.

La transparence, c'est d'abord la création de cet établissement public spécifique qu'est le fonds de réserve des retraites. Cela permettra d'individualiser très précisément les comptes.

La transparence, c'est aussi l'association des partenaires sociaux et des parlementaires à la gestion du fonds de réserve des retraites. Celui-ci aura en charge l'épargne collective des Français. C'est pourquoi le projet de loi institue un conseil de surveillance du fonds, dont seront membres les parlementaires, les partenaires sociaux et des personnalités qualifiées. Ce conseil contribuera à la définition de la politique de placement. Il aura aussi pour mission de contrôler les résultats et d'établir un rapport annuel public sur la gestion du fonds.

Le conseil de surveillance sera par ailleurs consulté sur la nomination des membres du directoire, qui sera l'organe exécutif du fonds de réserve des retraites. Le directoire devra rendre compte régulièrement au conseil de surveillance de la politique de placement.

La transparence s'exercera enfin avec les procédures de contrôle mises en place. Ainsi, des commissaires aux comptes seront chargés de certifier les comptes du fonds de réserve et de vérifier la sincérité de l'évaluation des actifs du fonds. Celui-ci sera également soumis au contrôle de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales.

La recherche de l'efficacité et de la sécurité des fonds est la deuxième orientation qui guide la création du fonds de réserve des retraites et devra guider son action.

L'efficacité, cela signifie s'appuyer sur des professionnels compétents et mettre en place des procédures permettant d'assurer la sécurité des fonds. C'est pour cela que le projet du gouvernement associe étroitement la caisse des dépôts et consignations à la mise en ¿uvre du fonds de réserve des retraites.

Depuis 1816, date de sa création, la caisse des dépôts et consignations a fait la preuve de son efficacité et de sa capacité à gérer de l'épargne collective dans le cadre de missions de service public. Le projet de loi lui confie donc une nouvelle mission de service public : assurer la gestion administrative du fonds de réserve des retraites ; elle devra ainsi assurer la conservation et le dépôt des titres, contrôler les risques, assurer la bonne tenue des opérations comptables, participer à la définition de la politique d'investissement.

Le souci d'efficacité et de sécurité a également conduit le gouvernement à préciser dans ce projet de loi les grands principes qui devront guider la politique d'investissement.

Les dirigeants du fonds devront ainsi respecter l'objectif et l'horizon d'utilisation des ressources du fonds : un investissement pour une durée de vingt ans n'obéit pas en effet aux mêmes règles qu'un placement réalisé à l'horizon de quelques mois. Les dirigeants du fonds devront aussi respecter les principes de prudence et de répartition des risques. Le fonds de réserve n'a donc évidemment pas vocation à être un acteur spéculatif sur les marchés financiers, mais bien à faire prospérer dans les meilleures conditions l'épargne des Français.

L'efficacité du fonds de réserve des retraites suppose également que celui-ci dispose d'une réelle indépendance. Il ne doit pas être soumis à des aléas politiques, aux contingences budgétaires ou aux intérêts des opérateurs sur les marchés financiers.

Dans cette perspective, le projet de loi du gouvernement instaure des dispositions très précises. Le directoire, organe exécutif du fonds de réserve des retraites, composé de trois personnes chargées d'élaborer, en concertation avec le conseil de surveillance, la politique d'investissement et de la mettre en ¿uvre, aura une indépendance forte.

Il ne sera pas composé de représentants des administrations - qui siègeront au conseil de surveillance - mais de professionnels à la compétence reconnue ; les membres du directoire devront déclarer les intérêts ou les fonctions qu'ils peuvent détenir et exercer dans toute personne morale ; ils ne pourront pas délibérer dans une affaire où ils ont un intérêt.

Transparence, efficacité, sécurité, indépendance, tels sont donc les maîtres-mots sur lesquels le gouvernement entend instituer le fonds de réserve des retraites. Je ne doute pas que nous pourrons nous rejoindre sur ces principes.


J'en viens maintenant à l'article 7 de ce projet de loi, qui ratifie l'ordonnance du 19 avril 2001 portant réforme du code de la mutualité. Cette ratification marque ainsi l'aboutissement de cette réforme, qui touche un secteur majeur de la vie sociale de notre pays, couvrant plus d'un Français sur deux et gérant 1300 institutions sanitaires et sociales.

Lorsqu'il a demandé au Parlement l'autorisation de procéder à cette réforme par voie d'ordonnance, le Gouvernement s'était engagé à procéder rapidement à la ratification de ce texte. La loi d'habilitation du 3 janvier 2001 prévoyait qu'un projet de loi en ce sens devait être déposé avant le 30 juin prochain.

Tel est précisément l'objet de cet article.

Le gouvernement est en effet soucieux de mener cette réforme à son terme dans les meilleurs délais. Il s'agit de lever la situation d'incertitude juridique à laquelle le monde mutualiste est confronté, à la suite de la condamnation de la France pour la non-transposition à ce secteur des directives " assurances " de 1992.

Cette situation critique a conduit le gouvernement à choisir la voie de l'ordonnance, en raison de sa rapidité. Le Parlement a approuvé ce choix, qui avait été fait en accord avec le monde mutualiste.

La loi d'habilitation du 3 janvier 2001 donnait au gouvernement un délai de 4 mois pour publier ce texte. Conformément aux engagements pris, l'ordonnance a été publiée au Journal officiel le 22 avril dernier.

Comme le Gouvernement l'avait indiqué lors des débats sur la loi d'habilitation, cette ordonnance reprend les dispositions du projet de loi qu'il avait préparé au printemps 2000.

Ce texte permet d'assurer la transposition des directives assurance dans ce secteur, tout en respectant son identité propre.

Ce résultat, nous le devons d'abord au travail réalisé par Michel ROCARD dans le cadre de la mission que lui avait confiée le Premier ministre en 1998.

Il a montré qu'il était possible de transposer ces directives tout en confortant les valeurs de solidarité et de démocratie sociale qui animent le monde mutualiste. Il a défini notamment comment les mutuelles pourraient continuer à gérer des ¿uvres sanitaires et sociales. C'était là l'une des préoccupations essentielles du mouvement mutualiste. C'était aussi celle du Gouvernement.

Ce texte assure à la mutualité la sécurité juridique dont elle a besoin et l'ouvre sur l'Europe. Il lui offre un cadre législatif modernisé et adapté à ses besoins.

Offrir une sécurité juridique à la mutualité et l'ouvrir sur l'Europe

Conformément aux orientations dégagées par le rapport ROCARD, ce texte transpose les directives de 1992 sans remettre en cause les valeurs mutualistes.

Il met ainsi en ¿uvre le principe de spécialité qui prévoit que toute entreprise entrant dans le champ des directives " assurances " doit se limiter à cette activité, à l'exclusion de toute autre activité commerciale.

Dans cette perspective, les mutuelles santé devront séparer dans deux structures distinctes leurs activités d'assurance et leur action sanitaire et sociale.

Mais, tout en respectant l'esprit et la lettre des directives, le futur code préserve les solidarités institutionnelles du mouvement mutualiste : il prévoit comment une mutuelle santé peut continuer à gérer des ¿uvres sanitaires et sociales, dès l'instant où elles représentent une activité accessoire à son activité d'assurance.

Il encadre les transferts financiers entre la mutuelle d'assurance et la mutuelle gestionnaire de réalisations sanitaires et sociales.

Il garantit les droits et assure la protection des intérêts des membres des organismes mutualistes, par le renforcement des règles prudentielles. Il assure de ce fait l'harmonisation des règles techniques et financières applicables à l'ensemble des organismes qui pratiquent des opérations d'assurance : organismes mutualistes, institutions de prévoyance et entreprises d'assurance.

Mais cette ordonnance est également l'occasion de moderniser le code de la mutualité et de consacrer, par la loi, les principes de solidarité et de démocratie sociale sur lesquels ce secteur s'est bâti.

Moderniser le cadre juridique applicable à la mutualité

L'ordonnance définit les " principes mutualistes " qui encadrent les pratiques tarifaires des mutuelles, notamment en interdisant aux mutuelles santé de moduler leurs cotisations en fonction de l'état de santé de leurs adhérents.

Elle entend favoriser la démocratie mutualiste, à travers plusieurs mesures symboliques, comme la création d'un statut de l'élu mutualiste et le renforcement du rôle de l'assemblée générale des organismes.

Elle précise le rôle des fédérations mutualistes et consacre la place du conseil supérieur de la mutualité, organe représentatif du milieu mutualiste.

Fruit d'une longue concertation avec l'ensemble des parties concernées, au premier rang desquelles figurent les fédérations mutualistes, ce texte marque l'aboutissement des efforts du gouvernement sur un dossier que chacun savait délicat, et que beaucoup pensaient insoluble. Ce résultat est la démonstration de la justesse de la méthode qui avait été choisie par le gouvernement : celle du dialogue et de la concertation.

En ratifiant cette ordonnance, vous contribuerez à clore la phase d'incertitude qui avait été ouverte par la non-transposition des directives " assurance ", et à offrir aux mutuelles un code rénové et modernisé, leur permettant d'affronter avec confiance les enjeux des années à venir.

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Les dispositions de ce projet de loi en matière d'éducation populaire et de jeunesse (articles 8 à 11) sont très attendues par l'ensemble des acteurs de ce secteur. Ma collègue Marie-George BUFFET a tenu à les proposer à la délibération de la représentation nationale dans les plus brefs délais afin de répondre à de réels besoins exprimés sur le terrain.

Ces mesures visent dans un premier temps à moderniser les modalités et les conditions de l'agrément que le Ministère de la Jeunesse et des Sports peut accorder aux associations de ce secteur. Il s'agit essentiellement de préciser les critères que doivent remplir les associations pour obtenir cet agrément, qui est essentiel pour obtenir certaines subventions publiques ; parmi ces critères, je soulignerai notamment l'égal accès des femmes et des hommes aux instances dirigeantes, ainsi que celui des jeunes (sous réserve de compatibilité avec l'objet statutaire et la qualité des membres et des usagers de cette association).

Pour des associations qui viennent d'être créées et à certaines conditions, le texte qui vous est proposé prévoit également la possibilité d'accorder une aide financière du Ministère en dépit de l'absence d'agrément. Il s'agit ainsi de répondre avec souplesse et rapidité à l'expression de nouveaux modes d'engagement qui ne s'inscrivent pas forcément dans la durée.

Par ailleurs, il s'agit de conforter les instances de concertation qui existent dans le champ de la jeunesse et de l'éducation populaire. C'est pourquoi nous vous proposons d'introduire dans la loi le Conseil National de la Jeunesse et de l'Education Populaire, qui existe depuis 1944 sous différentes appellations ; nous vous proposons également d'accorder cette reconnaissance législative au Conseil National de la Jeunesse, que le Ministère de la Jeunesse et des Sports a mis en place au début de l'année 1998 pour répondre à la demande des jeunes de participer à l'action publique, d'être entendus par les pouvoirs publics, de faire des propositions et d'assurer le suivi de leur mise en ¿uvre.

Enfin, les dispositions du présent projet de loi ont pour but d'améliorer le contrôle exercé en matière de protection de la santé et de la sécurité physique et morale des mineurs accueillis hors du domicile parental durant les congés professionnels ou scolaires, ou à l'occasion des loisirs. Elles visent également à reconnaître dans le même temps la fonction éducative de ces accueils lorsqu'ils sont réalisés dans le cadre de centres de vacances ou de centres de loisirs sans hébergement (CLSH).

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Le dernier volet de ce projet de loi traite de dispositions relatives à l'éducation et à la communication (titre 5 - articles 12 et 13).

Par l'article 12, il vous est proposé de clarifier le cadre juridique dans lequel s'inscrivent les conventions passées par l'Institut d'Etudes Politiques de Paris avec certains lycées classés en zones d'éducation prioritaire ou en réseau d'éducation prioritaire, avec l'objectif de concourir à la diversification des voies d'accès à cet établissement. Cette nouvelle voie d'accès s'inscrira dans la tradition des " entrées parallèles " dans les écoles : il en existe déjà à l'IEP de Paris pour l'entrée en deuxième année, comme il en existe également dans les écoles de commerce et d'ingénieurs.

L'établissement procédera à ces recrutements parallèles en augmentant le nombre de places ouvertes en première année : il n'y aura donc aucun préjudice porté à la voie d'accès principale par concours. Cette initiative expérimentale de la direction de l'IEP de Paris, pleinement encouragée par mon collègue Jack LANG, constitue un enrichissement pour notre société : elle permettra à la fois de diversifier les voies d'accès à un diplôme ouvrant à des secteurs professionnels à hautes responsabilités, et elle constituera un signal fort à destination d'élèves souvent marginalisés en dépit de leur parcours scolaire excellent.

Enfin, par son article 13, le présent projet de loi vous propose des dispositions relatives au secteur audiovisuel.

Le gouvernement s'est engagé à soutenir le développement en France de la télévision numérique de terre : un projet d'ampleur, dont la dimension technologique est évidente, mais qui recouvre une dimension culturelle et démocratique fondamentale à nos yeux. Il s'agit en effet de donner accès à l'ensemble de la population aux avantages de la technologie numérique - en termes de qualité et d'ouverture au monde de l'interactivité -, avantages parmi lesquels figure la possibilité d'avoir accès à une offre élargie et diversifiée de programmes de télévision.

Le service public doit jouer, en la matière, un rôle moteur. Mais l'équilibre entre offre publique et offre privée, dont les effets stimulants existent sans conteste en France ; l'importance économique que revêtent les entreprises privées du secteur audiovisuel, celles qui existent aujourd'hui comme celles qui profiteront du lancement de cette technologie pour apporter une offre nouvelle, ont incité le gouvernement à modifier la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, afin d'accompagner et de faciliter l'arrivée sur le numérique terrestre de ces entreprises.

C'est l'objet de l'article 13 du présent projet de loi. Il s'agit d'assouplir la règle en vertu de laquelle un même actionnaire ne peut détenir plus de 49% d'une chaîne de télévision. Une règle qui vise à préserver le pluralisme - un objectif fondamental que le gouvernement de Lionel Jospin souhaite maintenir dans son principe et pour l'avenir ; mais une règle qui, compte tenu de l'évolution du paysage audiovisuel et de la multiplication du nombre de chaînes, peut effectivement évoluer. Madame la ministre de la culture et de la communication s'était d'ailleurs déjà prononcé en ce sens lors de la discussion sur la loi audiovisuelle en 2000. Elle propose aujourd'hui un dispositif qui permettra d'une part aux chaînes dont l'audience sera inférieure à 3 % et d'autre part aux chaînes qui ne sont que la duplication d'un programme principal de ne pas être soumises à la règle des 49 %. Concrètement, les " petites " chaînes - c'est-à-dire en particulier les chaînes thématiques - et plus généralement toutes les chaînes nouvelles pendant la période de lancement de la télévision numérique et avant qu'elles n'atteignent le seuil de 3 %, pourront être détenues à 100 % par leur actionnaire principal.

Enfin, le Gouvernement vous proposera, par amendement, un article additionnel consacré à l'encadrement des cartes d'abonnement " illimité " au cinéma. Comme vous le savez, le Gouvernement, dès la création de ces formules, a manifesté sa forte préoccupation que ces nouvelles pratiques commerciales puissent remettre en cause l'équilibre général de l'économie du cinéma. Des mécanismes d'encadrement au profit des ayants-droit et des petits exploitants, ont été mis en ¿uvre dans le cadre du débat sur le projet de loi sur " les nouvelles régulations économiques ". Aujourd'hui, près d'un an après la mise en ¿uvre de cette pratique commerciale, et mesurant les conséquences économiques et culturelles que ces pratiques engendrent, le Gouvernement a décidé de vous présenter un dispositif définitif d'encadrement de ces cartes.

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Voilà, mesdames et messieurs les députés, quelles sont les orientations de ce projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel. Le contenu en est volontairement court et le Gouvernement veillera à respecter ce calibrage.

Je conclurai en remerciant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, son président Jean LE GARREC et son rapporteur Alfred RECOURS, d'avoir travaillé dans une certaine urgence. Comme vous l'avez signalé dans l'introduction de votre rapport, le Gouvernement avait en effet toute confiance dans la " capacité de votre commission à traiter les questions les plus ardues dans les délais les plus brefs ". Je vous en rends donc effectivement hommage.

Je vous remercie.


(source http://www.social.gouv.fr, le 14 mai 2001)


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