Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur les "trois piliers" de la réforme de l'Etat, la gestion publique, l'administration électronique et la gestion des ressources humaines au sein de l'Etat, Paris le 15 novembre 2001. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur les "trois piliers" de la réforme de l'Etat, la gestion publique, l'administration électronique et la gestion des ressources humaines au sein de l'Etat, Paris le 15 novembre 2001.

Personnalité, fonction : SAPIN Michel.

FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Circonstances : Réunion du Comité interministériel pour la réforme de l'Etat (CIRE), Paris le 15 novembre 2001

ti : Mesdames, Messieurs,

Le Comité Interministériel pour la Réforme de l'Etat, sous la présidence du Premier ministre, vient d'adopter une série de mesures qui tracent une nouvelle étape de la réforme de l'Etat.

Un an s'est écoulé depuis le précédent Comité Interministériel à la Réforme de l'Etat, le 12 octobre 2000. En un an, l'Etat a fait peau neuve :

*En un an, nous avons supprimé plus de 130 millions de démarches administratives chaque année : fiches d'état civil, justificatifs de domicile, certification conforme¿

*Depuis 1998, l'administration est véritablement entrée dans la société de l'information : toutes les informations administratives, tous les textes de lois, quasiment tous les formulaires sont aujourd'hui disponibles en ligne sur le site service-public.fr, ouvert il y a un an.

*Fruit d'une initiative parlementaire, approuvée par le Gouvernement le 12 octobre 2000, la réforme de l'ordonnance de 1959 a été promulguée le 1er août 2001 : il nous a fallu moins d'un an pour réformer une loi organique après plus de 35 tentatives malheureuses et 40 années d'efforts !


Pour ces raisons et pour bien d'autres encore, le Gouvernement peut être aujourd'hui fier de son bilan en matière de réforme de l'Etat. Et ce ne sont pas les propositions de ceux qui nous critiquent qui nous feront changer d'avis : ceux qui dénoncent les " gabegies " publiques voudraient dans le même temps privatiser EDF pour rémunérer des consultants ès réforme de l'Etat. Ceux qui ont hier géré, de manière totalement inconsidérée, des pans entiers de la fonction publique -blocage des formations d'infirmières à partir de 1993, fermeture pure et simple de l'école des greffes en 1996, dégradation progressive des effectifs de la police nationale- voudraient aujourd'hui nous donner des leçons sur l'anticipation des départs à la retraite¿

Bien loin de ces annonces à l'emporte-pièce, nous franchissons aujourd'hui une nouvelle étape de la réforme de l'Etat. Cette nouvelle étape repose sur trois piliers : l'administration électronique, la gestion des ressources humaines, la gestion publique.

Premier pilier : la gestion publique

Vous le savez, la loi du 1er août 2001 réformant l'ordonnance de 1959 a posé les bases d'une nouvelle gestion publique, dont le principe peut se résumer ainsi : responsabilité et autonomie à tous les niveaux. Parce qu'elle suppose une révolution en profondeur des modes des gestion et des méthodes de travail en cours dans l'administration, cette nouvelle gestion publique n'entrera intégralement en vigueur que pour le budget 2006, c'est-à-dire en 2005.

Mais le Gouvernement entend être aussi diligent et soigneux dans la préparation de la mise en ¿uvre de cette réforme que le Parlement l'a été pour son adoption. Le CIRE a donc défini une méthode et un calendrier de mise en ¿uvre de la réforme par les administrations. Et nous n'attendrons pas l'application intégrale de cette loi pour expérimenter et préfigurer les nouvelles méthodes de gestion publique.

Vous vous souvenez peut-être que le précédent CIRE avait, avant même le vote de ce texte, mis en place une structure de pilotage et de réflexion interministérielle sur les perspectives ouvertes par la réforme de l'ordonnance de 1959 et animé 8 groupes de travail. Ces groupes ont achevé leurs travaux au début de l'été : ils ont permis d'identifier l'ensemble des questions que nous avons à traiter d'ici à 2005.

Ces questions sont de trois catégories :

*La première catégorie concerne les modes de gestion interne. Trois chantiers sont particulièrement importants à nos yeux :

- le contrôle de gestion : il sera généralisé dans l'administration d'ici à 2003. A cette fin, chaque ministère présentera dès le début de l'année prochaine un plan de généralisation du contrôle de gestion en son sein ;

- la déconcentration de la gestion budgétaire, au plus près du terrain, c'est-à-dire le pouvoir donné aux gestionnaires locaux de gérer véritablement leur budget, et donc de modifier en fonction de leurs besoins telle ou telle ligne de dépense, sera approfondie, notamment pour la gestion des personnels ;

- la contractualisation annuelle ou pluriannuelle sur des objectifs et des moyens sera généralisée au sein des administrations : elle doit devenir le mode de relations le plus courant entre les administrations centrales (et notamment entre chacune d'entre elles et la direction du budget), et entre chaque administration centrale et ses services déconcentrés ou les établissements publics placés sous sa tutelle.


*La deuxième catégorie de questions concerne les nouveaux contenus des budgets ministériels : comme vous le savez, la nouvelle loi organique se traduira à terme par une reconfiguration complète de la nomenclature budgétaire et comptable. Des progrès ont été réalisés depuis deux ans à partir des agrégats budgétaires, pour regrouper des crédits. Il faut aujourd'hui s'appuyer sur cette expérience pour la dépasser et construire des programmes cohérents, exprimant des politiques publiques précises et dotés de tous les moyens nécessaires à leur exécution. Certaines administrations qui ont déjà mené un important travail d'élaboration viseront une préfiguration de leurs programmes dès les budgets 2003 ou 2004.

*Enfin, la troisième catégorie de questions concerne les nouvelles normes et les nouvelles procédures financières à mettre en ¿uvre d'ici 2006. Ces nouvelles procédures doivent garantir une déconcentration maximale de la gestion dans les services déconcentrés. Il nous faut pour cela repenser de fond en comble les modes de contrôle internes et externes sur les dépenses. Comme vous le savez, le contrôle a priori, c'est-à-dire avant la dépense, est aujourd'hui la règle. Ce contrôle a priori tel qu'il est conçu aujourd'hui a vocation à être dépassé dans le cadre de la nouvelle gestion publique ; nous allons conduire sans tarder des expérimentations sur cette question. Enfin, nous devons nous donner les moyens de produire une comptabilité d'exercice répondant à des normes comptables claires et poursuivre la refonte de nos systèmes d'information financière pour généraliser, au sein de l'administration, notre nouveau système informatique d'information budgétaire et comptable ACCORD.


Pour apporter une réponse homogène à ces trois catégories de questions, le Gouvernement a adopté ce matin un plan d'action détaillé, comprenant notamment une méthode et un calendrier de travail. La méthode que nous avons retenue s'appuie notamment sur la conduite, dès cette année, d'expérimentations et de préfigurations dans les ministères. Tous les ministères auront déjà expérimenté les nouvelles règles avant la mise en ¿uvre effective du texte. J'y vois la meilleure garantie qui soit que nous serons prêts au moins à temps, sinon en avance, pour le projet de loi de finances 2006.

Deuxième pilier : l'administration électronique

La première étape de l'administration électronique, menée par le gouvernement depuis 1997 est une réalité et une réussite. Alors qu'en 1997, nous partions à peu près de zéro et que l'on pouvait voir dans les administrations - et donc dans le gouvernement - un facteur d'inertie et de retard dans l'entrée de la France dans la société de l'information, chacun s'accorde aujourd'hui pour souligner le rôle moteur, volontariste et pragmatique des services publics dans l'utilisation des technologies de l'information et de la communication.

Ces résultats positifs nous permettent d'aborder à présent une deuxième étape de l'administration électronique. Alors que, dans la période précédente, nous avons dû surtout courir après les autres pour rattraper notre retard initial, nous pouvons aujourd'hui mettre les outils de la société de l'information au service de nos choix et de notre projet politique pour les services publics et pour la France.

Le comité interministériel a traduit ces priorités en mesures concrètes, sur la base du rapport Pour une administration électronique citoyenne que j'avais demandé au député Thierry CARCENAC.

Nous avons en premier lieu décidé ce matin la généralisation des téléservices publics d'ici 2005. Il s'agit, au travers d'internet, d'offrir à chaque usager tous les outils pour mieux connaître ses droits à des services ou des prestations publiques, pour préparer et effectuer en ligne ses démarches administratives, pour suivre ses dossiers et enfin pour conserver sous forme dématérialisée les résultats de ces démarches. Afin de simplifier l'accès des usagers à ces services, le comité interministériel a acté la création de " mon.service-public.fr ", portail de services personnalisés où chaque usager pourra trouver, s'il le souhaite, un tableau de bord et une interface unique pour gérer l'ensemble de ses démarches en cours et à venir.

Cet objectif a bien sûr des conséquences techniques et de gestion des ressources humaines. Mais il y a aussi et surtout ce que j'appellerai un enjeu éthique fondamental : plus les démarches sont simples pour l'usager, plus elles doivent être sécurisées pour qu'il n'y ait aucune atteinte à la vie privée. C'est ma conviction : l'administration électronique ne sera un succès que si elle est un facteur de progrès en termes de protection des libertés individuelles.

Cette question est sociale et politique. Elle doit être publiquement et sereinement discutée. Nous avons tous à gagner aux progrès des téléservices publics, si nous savons imaginer des modalités efficaces et respectueuses pour les mettre en ¿uvre.

C'est pourquoi le Gouvernement a décidé de lancer, au début de l'année 2002, un large débat public sur les moyens de préserver et de renforcer la protection des données personnelles dans le cadre de l'administration électronique. La préparation de ce débat, auquel la CNIL sera associée, a été confiée à Pierre TRUCHE, magistrat, Jean-Paul FAUGERE, préfet, et Patrice FLICHY, chercheur en sociologie.

Cette réflexion et cet objectif pour 2005 ne doivent en aucune façon nous faire oublier que tous nos concitoyens n'ont pas, à l'heure actuelle, accès à Internet. Dès lors, il serait contraire aux principes de notre pays de réserver une administration " en ligne " de première classe aux internautes, et une administration papier/guichet de deuxième classe aux autres. C'est pourquoi le comité interministériel a rappelé que l'accueil téléphonique dans les services publics est un axe prioritaire de notre action : dès le quatrième trimestre 2001, des expérimentations en matière de centres d'appels téléphoniques pour les usagers seront menées en partenariat avec les villes de Paris, Lyon, Marseille et Cordes sur Ciel.

L'usager, vous le voyez, est donc au c¿ur de l'administration électronique. Mais l'usager est aussi un citoyen. En la matière, le " vote électronique " demandé par certains n'est qu'un aspect très partiel de l'extension de l'internet " citoyen " - quand il n'est pas brandi comme un brevet de modernité, sans se préoccuper trop de sa mise en ¿uvre. Nous ferons porter notre effort avant tout sur l'enrichissement et la systématisation de l'information et de la concertation en ligne : internet est un outil formidable pour débattre avec les citoyens. Un portail " citoyenneté et vie publique " sera crée au printemps 2002 par la Documentation française : il donnera notamment accès à toutes les consultations organisées sur les sites publics et à tous les rapports publics.

Enfin, nous savons qu'il n'y aura pas d'administration électronique sans des agents formés et motivés. En interne aux administrations, la première étape de l'administration électronique avait été celle de l'équipement. La deuxième étape sera celle de l'usage et de la banalisation des outils de la société de l'information au sein même de l'administration : internet doit être pour tous les fonctionnaires à la fois un outil de travail, de formation, de débat.. Chaque ministère négociera avant l'été prochain une charte sur l'utilisation des TIC par les organisations syndicales, et des dispositifs en ligne de concertation avec les agents seront mis en ¿uvre au sein de chaque intranet.

Les moyens de sensibilisation et de formation des agents publics aux TIC seront également renforcés, grâce à la mise en place, d'ici la fin de l'année 2002, d'un passeport " informatique et internet " pour tous les agents de l'Etat. Un appel à projet " campus numériques " spécifique pour la formation professionnelle des agents publics sera également lancé par le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat en partenariat avec le ministère de l'Education nationale, celui de la recherche et la DATAR, et doté en 2002 d'un million d'euros (6,6 millions de francs).

Pour mettre en ¿uvre toutes ces orientations, le fonds de réforme de l'Etat disposera pour l'année 2002 de 22,7 millions d'euros (149 millions de francs), soit une augmentation de 40 % des crédits disponibles par rapport à l'année 2001.

3ème pilier : la gestion des ressources humaines au sein de l'Etat

Il n'y a pas de réforme de l'Etat sans une fonction publique efficace, motivée, à l'image de la société qu'elle sert.

La modernisation de la gestion des ressources humaines de l'Etat est d'autant plus nécessaire que, la situation démographique et la croissance aidant, le recrutement dans la fonction publique ne sera pas aussi aisé demain qu'il ne l'est aujourd'hui : nous avons aujourd'hui en moyenne dix candidats spontanés pour un poste, demain nous connaîtrons sans doute des difficultés à recruter, comme c'est déjà le cas pour les infirmières.

Nous devons donc agir sur deux plans : d'une part, la motivation des candidats potentiels à l'entrée dans la fonction publique et la diversification des viviers ; d'autre part, ce que j'appellerais la " stimulation " des fonctionnaires tout au long de leur carrière : j'entends par là la motivation au travail, l'accumulation d'expériences, la diversité des parcours. Tels sont précisément les deux axes de mesures décidées cette après-midi par le Gouvernement :

En premier lieu, le recrutement dans la fonction publique est diversifié pour que l'administration dispose de toutes les compétences nécessaires et pour que tous les talents aient la possibilité d'accéder à la fonction publique.

Une nouvelle modalité de recrutement, le pré-recrutement, est créée : elle permettra à l'administration de pré-recruter et de suivre jusqu'à leur intégration dans la fonction publique des jeunes de tous horizons. Son fonctionnement est le suivant :

*le candidat, qui peut être selon les cas au lycée ou en premier cycle universitaire, passe un concours anticipé pour accéder à un métier de la fonction publique ;

*une fois ce concours réussi, il poursuit ses études jusqu'à obtenir le diplôme requis pour exercer ce métier.

*pendant toute cette période, l'Etat l'accompagne et le soutient selon des modalités diverses : tutorat, éventuellement aide financière, apprentissage, contrat de qualification¿ En contrepartie, le candidat s'engage à intégrer la fonction publique une fois son diplôme obtenu.

*Lorsqu'il a obtenu son diplôme, il intègre la fonction publique.


Les premières filières concernées par cette nouvelle filière de recrutement sont indiquées dans vos dossiers de presse : ils vont des personnels infirmiers aux inspecteurs de la Jeunesse et des Sports, en passant par les secrétaires administratifs.

La mise en ¿uvre de cette nouvelle filière s'accompagnera d'actions visant à faire mieux connaître auprès des jeunes les métiers de la fonction publique. Le Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat nouera notamment un partenariat avec l'ONISEP à ce sujet.

Notre objectif est clair : nous voulons une administration à l'image de la société. Or aujourd'hui, les jeunes issus de milieux populaires sont peu nombreux à entrer dans l'administration. Pas pour des raisons d'échec scolaire, mais pour des raisons sociales et culturelles. Le pré-recrutement nous permettra de renverser la tendance car il donne au jeune et à sa famille une lisibilité et un sens au parcours scolaire, et que le jeune est accompagné par sa future administration jusqu'au seuil de la fonction publique. Les écoles normales d'instituteurs jouaient dans le passé ce rôle d'ascenseur social, grâce au recrutement post-BEPC. C'est cette même philosophie qui nous anime, et c'est la contribution de la fonction publique au resserrement du lien social.

Par ailleurs, pour faciliter le recrutement de personnes ayant d'ores et déjà acquis une expérience professionnelle, mais aussi pour permettre un accès plus facile à la fonction publique des personnes les moins qualifiées, les ministères instaureront dès 2001 trois nouvelles modalités de recrutement : la liste des " troisièmes concours " et des concours sur titres mis en ¿uvre dès 2001 figure dans vos dossiers. Le recrutement sans concours en échelle 2 sera par ailleurs étendu à la fonction publique de l'Etat dès le début de l'année prochaine.

Pour favoriser l'accès des femmes aux postes d'encadrement supérieur, chaque ministère mettra en ¿uvre une charte de gestion du temps, visant à mieux concilier les temps de la vie professionnelle, de la vie familiale et les temps sociaux.

Suite à la signature, par l'Etat et cinq organisations syndicales représentatives des fonctionnaires, du protocole pour l'insertion des travailleurs handicapés dans la fonction publique, chaque ministère présentera d'ici la fin de l'année 2001 son plan triennal de développement de l'emploi et d'insertion des personnes handicapées.

En second lieu, la gestion des carrières au sein de la fonction publique est dynamisée pour que chaque fonctionnaire construise un parcours professionnel valorisant et motivant.

La mobilité des fonctionnaires, tant géographique que fonctionnelle, est facilitée, encouragée et valorisée. Elle garantit une plus grande efficacité des services publics, en même temps qu'elle contribue à enrichir la carrière des agents. Tous les obstacles d'ordre statutaire à la mobilité sont levés. La mobilité des fonctionnaires en Europe et à l'international est également encouragée. Des viviers de fonctionnaires susceptibles d'être mobilisés pour des actions de coopération internationale seront notamment constitués par les ministères. L'expérience acquise par les fonctionnaires à l'étranger sera valorisée, et le système des fonctionnaires de liaison, qui existe déjà pour les magistrats, sera étendu.

Le déroulement des carrières et les mécanismes de promotion interne sont réformés pour mettre fin aux situations de blocage induites par les évolutions démographiques. Les carrières des fonctionnaires sont rendues plus fluides et plus prédictibles.

Le dispositif de notation des fonctionnaires sera très prochainement réformé : la procédure de notation sera modernisée : c'est l'évolution de la note et non plus sa valeur absolue qui comptera désormais. Chaque année, davantage de réductions d'ancienneté seront accordées, mais elles seront plus différenciées et plus ciblées qu'aujourd'hui. Les mécanismes de péréquation, qui déresponsabilisaient les notateurs, seront supprimés. L'entretien d'évaluation sera rendu obligatoire ; il influera dorénavant sur les avancements de grade. Les plus anciens d'entre vous savent qu'il s'agit là d'une réforme de grande importance, plusieurs fois tentée mais plusieurs fois abandonnée. C'est la raison pour laquelle je me réjouis du résultat des discussions que nous avons menées avec les organisations syndicales.

Les systèmes de primes seront rendus totalement transparents d'ici juin 2002. Ils seront harmonisés selon deux niveaux : un niveau interministériel commun aux administrations centrales et aux services déconcentrés, lié notamment à la réalisation des objectifs individuels ou collectifs, et dont le taux moyen variera dans des proportions limitées d'un ministère à l'autre. Et un second niveau, ministériel, fonction du métier ou de la filière professionnelle et de différents critères liés à la gestion des ressources humaines au sein de chaque ministère : niveau de responsabilité, pénibilité, localisation géographique. Vous le savez, les disparités actuelles entre les régimes indemnitaires constituent l'un des principaux freins à la mobilité des agents entre les administrations, et je ne suis pas le premier à avoir voulu harmoniser les primes. C'est la première fois en revanche que nous parvenons à un consensus interministériel sur cette question et je m'en réjouis.

Enfin, l'offre d'action sociale est modernisée, pour prendre en compte les attentes des agents pour des aides plus individualisées, et stabilisée en montant d'une année sur l'autre : les crédits d'action sociale n'ont pas vocation à jouer le rôle d'une variable d'ajustement budgétaire.


Mesdames, Messieurs,

Une phrase me vient à l'esprit : " Il ne faut pas croire que les réformes donnent leurs résultats comme cela, comme si on avait une baguette magique. Il faut un certain temps pour qu'elles donnent leurs résultats ". Je ne peux que me ranger à ce constat d'une grande sagesse, dressé par une haute autorité de l'Etat lors d'un entretien traditionnel le 14 juillet 1996, alors qu'on l'interrogeait sur la réforme de l'Etat.

Plus modestement, mais peut-être aussi plus poétiquement, je préfère redire devant vous qu'"on n'entend pas l'herbe pousser". On n'entend pas toujours la réforme de l'Etat pousser, et pourtant elle pousse !

Je vous remercie.

(source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 16 novembre 2001)

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