Déclaration de M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, sur les outils de modernisation de l'Etat et la mise en place d'une stratégie ministérielle pluriannuelle de réforme de l'Etat, Paris le 17 décembre 2002. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, sur les outils de modernisation de l'Etat et la mise en place d'une stratégie ministérielle pluriannuelle de réforme de l'Etat, Paris le 17 décembre 2002.

Personnalité, fonction : PLAGNOL Henri.

FRANCE. SE à la réforme de l'Etat

Circonstances : Quatrième forum des Echos sur la gestion publique, à Paris le 17 décembre 2002

ti : En ouverture de ce colloque, Jean-Paul DELEVOYE a largement insisté sur les raisons profondes qui font de la réforme de l'Etat un impératif majeur - tout en esquissant les grands chantiers. Mon propos de conclusion de ce forum se focalisera donc autour de deux idées principales :

*d'une part, les leçons que nous apportent les riches échanges de ces deux journées sur l'évolution et les enjeux de la gestion publique ;
*d'autre part, je souhaite insister sur ce qui sera l'un des principaux instruments que nous entendons mettre en oeuvre pour moderniser l'Etat, à savoir la mise en place de stratégie ministérielle pluriannuelle de réforme de l'Etat .


I - Les outils de la modernisation de l'Etat

Je n'évoquerai pas longuement devant vous, deux grands chantiers qui sont pourtant des instruments essentiels de la modernisation de l'Etat : la Gestion des Ressources Humaines et la Décentralisation.

1) La Gestion des Ressources Humaines.

Jean-Paul DELEVOYE a déjà évoqué devant vous les outils que le gouvernement entendait mettre en place pour donner une nouvelle impulsion à la gestion des ressources humaines. Je n'y reviendrai donc pas, pas plus que sur la gestion prévisionnelle des effectifs et des carrières (GPEEC) qui est un instrument irremplaçable pour connaître la situation réelle des effectifs et ses évolutions, tant en nombre qu'en qualité.

2) La décentralisation.

Les tables rondes de ce forum l'ont démontré, la décentralisation est un puissant levier pour la modernisation de l'Etat.

Elle agit, en effet, à un triple niveau :
- en simplifiant les structures de l'administration;
- en redistribuant et en clarifiant les compétences
- enfin, en agissant sur les structures de l'administration territoriale.

Cette réforme est en cours, les Assises des libertés locales, qui nous donnent déjà des indications précieuses sur les attentes des Collectivités locales et des Français en général, ne sont pas encore achevées.

La portée, la nature des transferts de compétences, demeurent encore à préciser.

D'ores et déjà, une concertation a cependant été lancée, ce matin même, avec les syndicats de la Fonction publique, de façon à associer étroitement les agents au volet " transferts de personnels " de cette réforme.

Il est cependant un chantier particulier que je souhaiterais brièvement évoquer, qui est celui de l'administration territoriale.

Le Premier ministre a confié au Ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et au Ministre chargé de la réforme de l'Etat, le soin de réfléchir à une réorganisation de l'administration territoriale qui réponde à des exigences d'efficacité, de simplicité, en synergie avec les transferts de compétences qui seront décidés.

Les objectifs sont : de mettre en cohérence les politiques publiques et les actions de l'Etat sur le terrain ; de favoriser le dialogue avec les Collectivités locales ; de répondre à l'exigence des usagers pour des services de qualité ; enfin, de faire progresser les notions de responsabilité, de performance et d'évaluation au niveau local.

Je crois beaucoup, pour ma part, aux vertus de l'expérimentation. C'est pourquoi, nous souhaitons mettre rapidement en oeuvre des expériences dans certaines régions ou départements pilotes, afin de tester les modalités qui permettraient au représentant de l'Etat territorial, de mettre en oeuvre avec succès ces objectifs, notamment en disposant des outils - financiers - avec la globalisation des crédits, et - humains - avec la maîtrise de la gestion et de l'affectation des personnels de l'Etat sur un territoire donné.

Je voudrais surtout développer, devant vous, trois instruments, qui ont d'ailleurs été largement abordés par les conférences thématiques, et qui me paraissent déterminants pour la modernisation et la réforme de l'Etat :

- la simplification administrative ;
- l'administration électronique au service des citoyens ;
- enfin, la mise en place des stratégies ministérielles de réforme.

3) La simplification administrative.

Le Premier ministre l'a réaffirmé dans son discours de politique générale, il faut simplifier la vie de nos concitoyens. Simples usagers, entreprises, associations, souffrent d'un véritable "harcèlement textuel" qui agit comme un carcan pour les initiatives.

Nos concitoyens doivent être en mesure de comprendre les règles qui s'imposent à eux. La complexité de notre droit, mais aussi de nos procédures administratives, est devenue proverbiale.

Elle est surtout, aujourd'hui, un handicap à tous les niveaux : compétition internationale, légitimité démocratique pour le citoyen qui est réputé ne pas " ignorer la loi ", technique juridique pour les praticiens du droit eux-mêmes.

C'est pourquoi le Premier ministre a décidé de mettre en oeuvre une vaste entreprise de simplification du droit. C'est avant tout la responsabilité de chaque ministre qui doit assumer sa part de la complexité administrative et proposer des simplifications.

Afin de donner l'impulsion nécessaire à ce vaste chantier et de prévenir les risques d'enlisement, la méthode choisie a été celle d'une simplification par ordonnances, autorisées par des lois d'habilitation votées par le Parlement.

Dans ce contexte, la mission qui incombe au ministre chargée de la réforme de l'Etat est double :
- d'une part, coordonner la démarche de simplification dans son ensemble ;
- d'autre part, définir les conditions générales d'une simplification du droit.

La démarche de simplification des procédures existantes est désormais bien engagée. Le Premier ministre a demandé à chacun des ministres de lui adresser des propositions de simplifications. Celles-ci, après un processus de validation qui est pratiquement achevé, vont nourrir un premier train d'ordonnances qui sera ouvert par une loi d'habilitation qui sera présentée au Parlement au mois de février prochain.

Ces mesures devraient couvrir des domaines assez larges qui concernent au premier chef la vie des usagers : pour les PME : titre emploi simplifié pour l'embauche de nouveaux collaborateurs, simplification des formalités pour la perception des cotisations sociales ; élargissement du vote par procuration ; déconcentration de la procédure d'instruction des grands projets d'infrastructures, gestion immobilière des hôpitaux, Code des marchés publics.

Je ne dois cependant pas vous cacher que simplifier n'est pas une tâche aisée ni un réflexe naturel pour l'administration. Si la mobilisation des ministères est réelle et la bonne volonté perceptible, l'intérêt des propositions transmises par les services est très inégal. Il y a encore du travail pour vaincre la culture de l'immobilisme.

Il ne s'agit pas là d'un effort isolé, du énième train habituel des fameuses " 100 mesures " pour simplifier sans lendemain. La simplification sera un processus durable, permanent, qui portera ses efforts jusqu'à la fin de la législature. C'est pourquoi une deuxième loi d'habilitation devra être déposée à la fin du printemps 2003.

Cette deuxième série d'ordonnances devrait comprendre également des sujets sociaux et techniques, concernant l'agriculture, l'environnement ou l'équipement. Ces ordonnances auront toutes un volet concernant les relations entre les usagers et l "administration. Soit des mesures permanentes de type révision progressive de l'ensemble des commissions administratives, soit par l'édiction de règles de fond aboutissant à moins de règlements.

A terme, je souhaite qu'un programme annuel d'ordonnances de simplifications puisse être maintenu.

Un autre instrument de la modernisation de l'Etat est la simplification du droit en général. Il ne suffit pas seulement de procédures par ordonnances, il faut également prévenir la complexité juridique en amont. Il faut que le Parlement puisse consacrer une partie de son temps de session à un nettoyage des textes, à une simplification des règles, par la loi et non pas seulement par ordonnance.

J'entends faire prochainement des propositions pour mettre en place un dispositif permanent de simplification du droit.

4) L'administration électronique.

L'administration électronique ou l'administration en réseau, est un puissant outil de modernisation de l'Etat.

Elle permet tout d'abord de partir des attentes des usagers, ce qui doit être la première motivation de notre action.

Cette démarche est innovante, car, trop souvent, l'administration a tendance à offrir des services en fonction de ses demandes propres. Il convient de réformer les mentalités afin de proposer des services qui correspondent réellement aux besoins des usagers.

Ce n'est pas la technique qui freine l'accès à de nouveaux services, aujourd'hui, mais la culture administrative et, trop souvent, la résistance au changement. C'est pourquoi il faut définir l'offre à partir de la demande.

Les NTIC ont favorisé l'émergence de nouveaux services, renforçant les exigences de rapidité, de fiabilité et de transparence. Il faut donc que les services publics soient en mesure d'exploiter les potentialités offertes par la société de l'information afin de proposer de nouveaux services aux usagers, autour d'une véritable démarche " client ".

L'un des objectifs de l'administration en réseau doit être d'offrir le choix entre différents modes d'accès.

L'administration électronique ne doit pas créer de nouvelles fractures. Elle doit être le moyen de développer, parallèlement, des services sur l'ensemble des modes d'accès des usagers, " classiques " : téléphone, guichet, voie postale, mais aussi internet. Elle doit surtout permettre d'aller plus loin en réalisant la convergence de ces différents outils afin de répondre aux exigences qualité, de performance et de dialogue que chacun de nous est en droit d'attendre de l'administration.

Cela suppose de développer une nouvelle méthode pour mettre en place des projets concrets.

Cette méthode doit être fondée sur une démarche pragmatique :

a) sortir des grandes lois et des grands plans qui bien souvent sont dépassés par l'évolution technologique avant même de voir le jour.
b) lancer des projets concrets correspondant aux attentes des usagers :
- en multipliant les sondages en amont et tout au long de ces chantiers ;
- en développant les expérimentations locales ;
- en mutualisant les bonnes pratiques.

A titre d'exemple cinq chantiers sont d'ores et déjà programmés :

- la démarche du changement d'adresse unique ;
- les subventions aux associations ;
- mon service-public.fr ;
- la télé procédures d'obtention d'actes de naissance ;
- l'accessibilité des téléprocédures aux non-voyants.

Cela suppose aussi de développer le partenariat avec les collectivités locales. Seulement 5 % des collectivités locales ont un site internet aujourd'hui ce qui est tout à fait insuffisant.

L'équipement de l'ensemble du territoire en haut débit est une priorité du gouvernement.

Le co-marquage est un formidable outil d'information qui permet à chaque collectivité locale d'intégrer dans son portail les éléments contenus dans le portail internet " service-public.fr " afin d'offrir aux citoyens des éléments à la fois locaux et nationaux. Il faut développer ce type d'initiatives afin de renforcer l'accès des citoyens à l'information tout en favorisant les démarches de proximité.

Les bornes telles que le cyberkiosque de la Poste ou la cyberbase de la CDC permettant elle aussi de développer des outils de proximité notamment dans les zones rurales.

Je crois également beaucoup, pour ma part, dans la mise en place de cartes de vie quotidienne. Ces cartes de vie quotidienne permettraient à chaque usager dans sa commune d'inscrire les enfants à l'école, de payer les activités sportives, les transports, à avoir accès à ses dossiers sociaux¿ avec une simple carte à puce. Mais, si il appartient à l'Etat de donner l'impulsion pour développer de nouveaux services, il ne lui appartient pas de se substituer aux collectivités qui sont les mieux à même d'intégrer les attentes des citoyens. J'ai donc souhaité lancer un appel à projet pour ces cartes de vie quotidienne afin de susciter des candidatures multiples suivi d'une période expérimentale. Cette démarche permettra de combiner personnalisation des services et mutualisation des moyens.

Mais l'administration électronique ne peut rencontrer dans les m¿urs que s'il existe un pacte de confiance entre les usagers et l'administration :

Cela suppose tout d'abord un effort de pédagogie et de communication sur la sécurité. Les réticences des citoyens envers l'administration électronique sont majoritairement liées à leurs inquiétudes vis-à-vis de l'outil lui-même. C'est un faux débat. La technicité et la fiabilité des technologies utilisées sont aujourd'hui avérées. Notre effort doit donc porter avant tout sur la communication et la pédagogie.

Il faut également s'engager sur la traçabilité. Elément indispensable à la confiance, il faut que l'usager soit informé du cheminement des données qu'il confie, tout en offrant de véritables services à valeur ajoutée :
- en supprimant l'obligation de fournir des pièces justificatives " papier " là où une démarche en ligne est possible ;
- offrant des garanties de sécurité et de confidentialité maximales ;
- envoyant un accusé de réception pour toute démarche en ligne ;
- en augmentant le taux de réponses aux mails dans l'administration dans un délai raisonnable qui n'est aujourd'hui que de 25 %.

Il faut enfin associer les acteurs de la vie quotidienne au débat sur les données personnelles.

5) Cinquième et dernier outil de la modernisation de l'Etat que je souhaiterais évoquer ici : la modernisation de la gestion publique.

C'est en soi tout un programme, celui de votre forum. Alain LAMBERT vous a d'ailleurs exposé ce matin tous les enjeux de la réforme budgétaire et les grandes lignes de notre stratégie pluriannuelle des finances publiques. Il a également dressé le bilan de notre dispositif de réforme et de l'état d'avancement de la définition des programmes budgétaires par ministères.

Il est évident que la Loi organique sur les Lois de Finances, adoptée à l'unanimité du Parlement l'an passé, va profondément révolutionner le cadre de la gestion publique. Il faut dont tirer toutes les conséquences de cette réforme capitale qui permet de passer d'une logique centrée sur les moyens à une culture de la responsabilité, de la performance, du résultat et de l'évaluation.

La réforme de la gestion publique s'appuie sur la réforme budgétaire qui en est la colonne vertébrale, mais elle est également plus vaste par sa portée. Elle offre, en effet, une occasion unique de remettre à plat les procédures de travail administratif, de s'interroger sur le bien fondé de certaines structures.

La double approche, démarche budgétaire et mise en place du contrôle de gestion dans les administrations, permet, en effet, d'agir sur la modernisation de l'Etat en termes d'efficacité mais aussi de qualité. Le contrôle de gestion est un outil privilégié pour le pilotage, le management, de l'action publique. Il permet d'appréhender cette action non seulement en termes de coût, ce qui est certes essentiel, mais aussi d'impacts, de qualité et d'efficacité.

L'introduction d'une culture du résultat constitue un facteur d'amélioration, voire d'émulation, puissant des méthodes de travail.

Notre objectif est de développer la pratique du contrôle de gestion de façon à ce qu'il colle le plus possible au niveau opérationnel de la prise de décision et de l'action administrative. A l'image de l'entreprise il nous faut donc multiplier les centres de responsabilité en tenant compte de l'impératif de proximité de l'action publique, mais aussi du souci d'efficacité.

Les aspects territoriaux de la gestion publique sont fondamentaux : je souhaite pour ma part que les expérimentations qui vont être lancées à l'échelle des services de l'Etat soient l'occasion de tirer pleinement parti des possibilités qu'offre la LOLF pour la fongibilité des crédits voire, si ces possibilités sont insuffisantes, de les aménager.

Je souhaite également, comme l'a fait remarquer un intervenant, que l'Etat se montre exemplaire sur cette nouvelle culture de gestion pour achever de convaincre les collectivités territoriales, qui représentent une part essentielle de la dépense publique, de s'engager dans la même voie.

La mise en place d'une nouvelle gestion publique par également le problème de l'évaluation des politiques publiques. Notre dispositif d'évaluation est aujourd'hui inadapté à ces nouveaux enjeux. Il est éclaté entre de multiples pôles, orienté vers une évaluation ex-post de l'efficacité des politiques publiques, et, surtout, il est très lourd, trop long et insuffisamment ciblé.

Il faut donc mettre en place une évaluation d'une nature nouvelle, plus courte, voire permanente, articulée sur les programmes définis par chaque ministère dans le cadre de la LOLF et surtout ciblée sur la mesure de la performance. L'évaluation doit faire partie intégrante de cette nouvelle culture du résultat et doit donc être intégrée au processus de modernisation de la gestion publique. C'est à ce prix que le Parlement sera à même de porter un jugement efficace sur les programmes budgétaires.


II - Un outil privilégié de la modernisation de l'Etat : les stratégies ministérielles de réforme.

Afin de coordonner et de donner une véritable visibilité à la mise en oeuvre des quatre chantiers que je viens d'évoquer, le Premier ministre a demandé aux membres du gouvernement la mise en place de stratégies ministérielles de réforme, dés 2003, calées sur la durée de la présente législature.

Il s'agit d'une innovation majeure dans la mesure où, pour la première fois, la logique budgétaire sera clairement articulée avec celle des réformes structurelles dont notre administration a besoin, le tout dans une perspective pluriannuelle. Il ne s'agit rien de moins que de demander aux administrations de réfléchir à leurs missions, de procéder à une sorte de revue de programmes de leurs structures, de proposer des mesures de simplifications, dans un contexte budgétaire qui exerce une forte contrainte.

Pour cela, le Premier ministre a expressément souhaité que les compétences des inspections générales soient couplées avec celles de consultants privés extérieurs pour réaliser, dans des délais très brefs, des audits d'organisation permettant aux ministres de disposer du double regard public et privé, dans une optique de redéploiement stratégique des moyens.

L'enjeu n'est pas de tailler dans les dépenses publiques pour offrir un service public de moindre qualité ; il est de permettre à chaque administration, chaque agent de trouver la place qui le valorisera et qui offrira le meilleur service à l'usager.

Ces futurs plans, ou stratégies, ministériels de réforme, relèvent bien évidemment de la responsabilité de chaque ministre. Ils devront être mis en place dés le second semestre 2003 et s'articuler avec l'exercice à dominante budgétaire que le Premier ministre a souhaité lancer dés janvier prochain, afin d'anticiper le calendrier budgétaire 2004 et d'intégrer le plus en amont possible les données de notre stratégie pluriannuelle de finances publiques.

Les futures stratégies ministérielles de réforme ont vocation à intégrer, dans un souci de clarté et d'efficacité, plusieurs chantiers qui seront ainsi articulés entre eux et mis en perspective : l'impulsion donnée à la gestion des ressources humaines ; la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des carrières ; les mesures prises pour développer l'administration électronique ; la mise en place du management par objectifs et du contrôle de gestion dans le cadre de la LOLF ; les mesures en faveur du développement durable et les indicateurs d'eco-responsabilité ; les engagements " qualité " et le programme pluriannuel de simplifications administratives.

Ces stratégies permettront ainsi de rassembler au sein d'un même document synthétique des données intéressant la réforme de l'Etat, lesquelles, soit ne figuraient pas, soit de façon incomplète, dans la première génération des Plans Pluriannuels de modernisation qui s'achève en 2002

Une autre innovation majeure de cette nouvelle méthode de la réforme, est que l'ensemble de ces actions fera l'objet d'un véritable pilotage interministériel qui s'inscrira dans la durée et la continuité. C'est pourquoi ces stratégies seront présentées devant le Premier ministre et le ministre chargé de la Réforme de l'Etat, puis , chaque année, devant le Parlement qui sera ainsi le garant de la mise en oeuvre effective de cette réforme.

Nous étudions d'ailleurs la possibilité de présenter dès le mois d'avril mai un premier document d'étape aux commissions parlementaires compétentes.

Enfin dernière innovation majeure, chaque ministre recevra sous la forme appropriée une part des économies qu'il aura réalisée. C'est à la demande expresse de Francis MER que cet type d'intéressement au changement a été introduite, pour en permettre la redistribution sous des usages divers, amélioration des outils et des conditions de travail

Pour mettre en oeuvre ces plans la Délégation Interministérielle à la Réforme de l'Etat va être réorganisée autour de trois pôles bien distincts :

- la délégation pour la gestion publique et la modernisation des structures de l'Etat
- la délégation aux usagers et à la simplification administrative
- l'agence pour l'administration électronique

En conclusion je voudrais rappeler qu'une telle démarche ne peut emporter l'adhésion que si elle repose sur une profonde concertation avec de tous les acteurs de tous les acteurs. C'est pourquoi je souhaite, pour ma part, que ce processus se place sous le signe du dialogue social constant avec les personnels.

(Source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 9 janvier 2003)

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