Déclarations de M. André Vallini, secrétaire d'Etat à la réforme territoriale, et de M. Christian Eckert, secrétaire d'Etat chargé du budget, sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement, au Sénat le 14 juin 2015. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclarations de M. André Vallini, secrétaire d'Etat à la réforme territoriale, et de M. Christian Eckert, secrétaire d'Etat chargé du budget, sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement, au Sénat le 14 juin 2015.

Personnalité, fonction : VALLINI André, ECKERT Christian.

FRANCE. Secrétaire d'Etat à la réforme territoriale; FRANCE. Secrétaire d'Etat au budget

Circonstances : Question crible thématique sur la dotation globale de fonctionnement, au Sénat le 11 juin 2015

ti : M. le président. L'ordre du jour appelle les questions cribles thématiques, posées à MM. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, et André Vallini, secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale, sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement.

Je rappelle que l'auteur de la question et le ministre pour sa réponse disposent chacun de deux minutes. Une réplique d'une durée d'une minute au maximum peut être présentée soit par l'auteur de la question, soit par l'un des membres de son groupe.

Je rappelle également que ce débat est retransmis en direct sur France 3 et sur Public Sénat.

La parole est à M. André Gattolin, pour le groupe écologiste.

M. André Gattolin. Messieurs les secrétaires d'État, puisque me revient l'honneur d'être le premier à m'exprimer, j'aimerais vous poser une question générale, portant sur le lien de solidarité qui unit l'ensemble de nos collectivités territoriales et se concrétise par une péréquation de leurs ressources.

La récente réforme de la carte des régions aura une incidence directe sur la manière d'appréhender les inégalités territoriales. En effet, en diminuant le nombre de régions et en augmentant leur taille, on va transformer mécaniquement un certain nombre d'inégalités interrégionales en inégalités intrarégionales.

Ma question est donc la suivante : quelles conséquences faut-il tirer, au regard de la péréquation, de ce transfert d'inégalités à un échelon subrégional ? Par exemple, ne devrait-on pas transférer une partie de la dotation de péréquation régionale aux échelons inférieurs ? Ne devrait-on pas également fixer des objectifs forts aux régions en matière de réduction de leurs disparités territoriales ?

L'exemple de l'Île-de-France, qui préfigure un peu ce que seront les grandes régions, est en effet préoccupant. Alors qu'elle est la région la plus riche de France, et même l'une des plus riches d'Europe, non seulement les inégalités y sont plus importantes qu'ailleurs, mais elles s'accroissent plus vite, ce qui accentue inexorablement la ségrégation spatiale.

Messieurs les secrétaires d'État, comment faire pour que la fusion des régions n'entraîne pas, sur le plan des inégalités, nos nouvelles régions sur la voie de l'Île-de-France ?

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale.

M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale. Monsieur le sénateur, la fusion de certaines régions au 1er janvier prochain, inscrite dans la loi du 17 janvier 2015, aura bien sûr des conséquences sur leurs ressources fiscales comme sur le montant de leur DGF – dotation globale de fonctionnement.

Le Gouvernement a prévu dans la loi des dispositions relatives à la fusion des ressources fiscales, et le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dit NOTRe, que le Sénat a adopté avec modifications voilà quelques jours et que l'Assemblée nationale examinera en deuxième lecture à la fin du mois, précise les mécanismes d'harmonisation des tarifs et des taux de certaines de ces ressources fiscales, aujourd'hui différents d'une région à l'autre.

Les transferts de compétences départementales aux régions et le choix de la région comme collectivité chargée du développement économique nécessiteront évidemment l'introduction de dispositions spécifiques dans les projets de loi de finances à venir.

Le calcul des dotations forfaitaires des régions est simple, et il permet de rapprocher les dotations par habitant, qui sont parfois différentes d'une région à l'autre, sans qu'il y ait d'effets non maîtrisés. Je vous rappelle que la dotation forfaitaire des régions représente 4,6 milliards d'euros sur les 4,8 milliards d'euros de DGF globale que perçoivent les régions. Les 200 millions d'euros de péréquation visent à réduire les inégalités entre régions.

Les mécanismes de la dotation de péréquation se traduiront en 2015, à règles inchangées, par des différences significatives entre la somme des dotations de péréquation perçues par les anciennes régions et les droits des régions fusionnées. L'impact pourrait être étendu par le biais des critères de répartition utilisés pour les autres régions puisque, vous le savez, la répartition se fait à enveloppe fermée.

L'objectif du Gouvernement est de concilier, d'une part, la prise en compte de la situation de chaque région au sein de l'ensemble des régions et, d'autre part, le souci de ne pas déstabiliser les budgets des régions, fusionnées ou non. Des simulations sont en cours. Un travail conjoint avec l'Association des régions de France, l'ARF, nous permettra de présenter au Parlement des dispositions législatives adéquates dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 ; vous aurez donc l'occasion de les examiner à l'automne prochain.

M. le président. La parole est à M. André Gattolin, pour la réplique.

M. André Gattolin. Je vous remercie de votre réponse, monsieur le secrétaire d'État.

Même si cela ne concerne pas directement la DGF, j'aimerais ajouter que la fusion des régions aura également un impact sur la répartition des crédits alloués par le Fonds européen de développement régional, le fameux FEDER. Il serait intéressant de pouvoir disposer de projections afin de savoir si le volume global attribué à la France sera affecté et s'il n'y aura pas trop de régions perdantes. Il reviendra ensuite aux régions de s'assurer que la nouvelle répartition des crédits au sein de leur territoire ne méconnaît pas trop la répartition antérieure.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour le groupe CRC.

Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le président, messieurs les secrétaires d'État, mes chers collègues, depuis quelques mois, Christine Pires Beaune, députée du Puy-de-Dôme, poursuit le travail qu'elle avait engagé avec Jean Germain, aujourd'hui décédé. Elle a déjà procédé à de nombreuses consultations pour définir, si possible avec les associations d'élus et les parlementaires, les principes communs d'une réforme de la DGF. Nous en avons discuté au sein tant du Comité des finances locales que de la commission des finances du Sénat.

Créée en 1979, la DGF constitue encore, avec 40 milliards d'euros en 2014 et 36,6 milliards d'euros en 2015, le principal concours budgétaire de l'État aux collectivités locales. Elle a connu bien des bouleversements au fil du temps, ses transformations jouant sur sa composition, sa fonction même et les objectifs poursuivis à travers son allocation.

Conçue dès l'origine pour remplacer des recettes fiscales supprimées par l'État, elle est un outil de prise en compte à la fois des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et des manques à gagner dus aux transferts de compétences, mais aussi un outil de péréquation des ressources.

Pour Christine Pires Beaune, la DGF doit conserver ces caractères essentiels, et je partage cette vision. Mais comment envisager une réforme de la DGF au moment où les collectivités locales paient un lourd tribut – 12,5 milliards d'euros entre 2014 et 2017 – pour répondre au dogme du traité budgétaire européen, selon lequel la réduction de la dépense publique est l'instrument qui nous permettra de redresser la situation ?

Ma question est simple : peut-on, de manière responsable, concevoir une réforme de la DGF digne de ce nom, c'est-à-dire s'attaquant aux écarts injustifiés, et dont la réalité a été confirmée par la mission ? N'est-il pas temps de donner aux collectivités, quelle que soit leur taille, les moyens de leur action pour les services publics indispensables à leurs populations, ainsi que pour l'emploi et les investissements dont dépend la vie de nos territoires ?

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Madame la sénatrice, nous pensons que c'est précisément eu égard au contexte difficile que vous avez décrit que les inégalités inhérentes à la DGF doivent être corrigées.

Les écarts de dotation non justifiés par des écarts objectifs de richesse ou de charges ne sont plus acceptables. Des correctifs ont certes été apportés par le législateur, par exemple via la hausse de la péréquation, notamment cette année, mais comment obtenir une meilleure répartition des ressources en fonction de la richesse des collectivités quand près de la moitié de la dotation forfaitaire correspond à des parts figées, parfois depuis longtemps, à des compensations historiques qui n'ont plus de pertinence aujourd'hui ?

C'est dans cette optique qu'une première étape de la réforme de la DGF du bloc communal a été franchie dans le cadre de la loi de finances pour 2015. Elle a permis d'agréger les anciennes composantes de la dotation forfaitaire pour y intégrer la contribution au redressement des finances publiques. Cette première étape a également permis de rénover les modalités de financement de la péréquation, en faisant contribuer toutes les collectivités dont le potentiel fiscal est supérieur à 75 % de la moyenne, ce qui a introduit davantage d'équité, de justice et de solidarité.

Néanmoins, ce n'est pas suffisant. Il faut maintenant s'atteler à la recherche d'une meilleure répartition de la DGF, en revoyant ses critères d'allocation et ses objectifs, afin qu'elle soit plus lisible pour les élus locaux et plus juste, en prenant mieux en compte les collectivités les plus favorisées et celles qui le sont moins.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour la réplique.

Mme Marie-France Beaufils. Je vous remercie de votre réponse, monsieur le secrétaire d'État.

Vous le savez comme moi, la perte de ressources des collectivités territoriales vient d'avoir des conséquences très lourdes pour notre économie. L'Association des maires de France, l'AMF, a chiffré cette perte à 4,3 milliards d'euros ; c'est un montant très important. Je participe aux réflexions du groupe de travail, mais il me semble difficile, avec une diminution aussi importante de la masse globale, de donner aux collectivités territoriales des perspectives qui correspondent véritablement à ce qui est nécessaire sur le terrain.

Les modifications introduites en 2015 n'ont pas apporté de réponses aux questions soulevées tant par le Comité des finances locales que par les travaux de Christine Pires Beaune. Le niveau des charges supportées par les collectivités territoriales et l'aggravation du sort de leurs populations – je vous renvoie aux derniers chiffres du chômage – sont tels que, en face, les quelques modifications introduites cette année en matière de potentiel fiscal ne pèsent pas bien lourd. Je n'ai pas l'impression que les écarts constatés par le passé aient été modifiés de façon marquante. Quand certaines collectivités perdent plus de 20 % de leur DGF, même si elles sont éligibles à la dotation de solidarité urbaine – DSU –, leur situation devient très compliquée.

M. le président. La parole est à Mme Michèle André, pour le groupe socialiste et républicain.

Mme Michèle André. Monsieur le président, messieurs les secrétaires d'État, mes chers collègues, comme l'a rappelé Marie-France Beaufils, le Premier ministre avait confié à notre collègue députée Christine Pires Beaune et à notre regretté collègue Jean Germain la délicate mission de proposer des pistes de réforme de la DGF.

Le 27 mai dernier, Christine Pires Beaune a présenté l'état de ses travaux à la commission des finances. Elle nous a livré quelques éléments de diagnostic : comment expliquer que, pour les communes de 20 000 à 50 000 habitants, le complément de garantie soit compris entre 0 et 392 euros par habitant ? Comment justifier que 34 803 communes sur 36 553, soit 95 %, soient éligibles à la dotation de solidarité rurale – DSR –, qui est supposée être une dotation de péréquation ?

Christine Pires Beaune a également évoqué cinq pistes de réforme : créer une « dotation universelle de fonctionnement » garantie à toutes les communes ; renforcer le ciblage de la péréquation « verticale » pour mieux l'articuler avec la péréquation « horizontale » ; créer une DGF des EPCI – établissements publics de coopération intercommunale – distincte de celle des communes ; créer une « DGF locale » qui préserve l'autonomie des communes tout en intégrant le fait intercommunal ; réexaminer les critères d'éligibilité et de répartition de la DGF, ainsi que leur cohérence.

Ces pistes devront évidemment faire l'objet de simulations avant de devenir de véritables préconisations.

Sur une question aussi cruciale, messieurs les secrétaires d'État, aucune piste de réforme ne saurait être écartée ; toutes celles qui sont proposées me paraissent devoir, sans exception, faire l'objet de simulations, afin que le Parlement dispose, de même que le Gouvernement, d'une évaluation objective lui permettant de décider en toute connaissance de cause des modalités de la réforme qu'il souhaite mettre en œuvre.

C'est pourquoi je souhaite obtenir du Gouvernement la confirmation qu'il agira de manière que le meilleur parti soit tiré de la mission Pires Beaune-Germain, sans exclure a priori aucune des pistes proposées.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé du budget.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, madame la présidente Michèle André, devant une question dont chacun s'accorde à reconnaître le caractère complexe, nous devons nous attacher davantage à ce qui nous rassemble qu'à ce qui pourrait nous diviser.

Nous pouvons nous rassembler, d'abord, autour du constat de l'illisibilité et de l'injustice de la DGF telle qu'elle est aujourd'hui. Cette situation est le fruit de l'histoire, et mon observation n'a pas de caractère politique. En tout cas, on peut craindre qu'elle ne soit pas de nature à réconcilier nos concitoyens avec l'exercice des responsabilités politiques locales…

M. Philippe Dallier. Ça, c'est sûr !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Ensuite, nous pouvons tomber d'accord sur la nécessité d'assurer l'égalité en instaurant une dotation universelle, un socle grâce auquel toutes les communes pourront remplir leurs missions régaliennes dans des conditions égalitaires.

Nous pouvons aussi nous entendre sur la nécessité de la péréquation. La question de la péréquation verticale pourra être approfondie. Par ailleurs, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC, issu d'une initiative sénatoriale et instauré – je le rappelle bien volontiers – sous une autre majorité, contribue déjà à assurer une plus grande égalité.

Madame André, les propositions envisagées devront assurément faire l'objet de simulations. Le Gouvernement s'engage à fournir, avec le concours de l'ensemble des administrations concernées, le plus grand nombre possible d'informations fondées sur des simulations. En outre, comme vous l'avez souhaité, nous entendons n'écarter aucune des pistes esquissées par la mission dirigée par Mme Pires Beaune, qui rendra son rapport définitif cet été.

Compte tenu de la complexité de la question, un dialogue aura nécessairement lieu. Le Gouvernement fera preuve d'un esprit d'écoute, d'échange et d'ouverture !

M. le président. La parole est à Mme Michèle André, pour la réplique.

Mme Michèle André. Je serai trs brève, car j'ai obtenu ce que j'attendais : entendre de la bouche de M. le secrétaire d'État chargé du budget que toutes les pistes seront étudiées. Ici ou là, en effet, on entend dire que certaines seraient a priori écartées. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'État, de nous avoir donné l'assurance qu'il n'en était rien !

M. le président. Je suis sûr que, si ce n'était pas le cas, la commission des finances ne manquerait pas de se faire entendre ! (Sourires.)

Mme Michèle André. Absolument, monsieur le président !

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye, pour le groupe UDI-UC.

M. Vincent Delahaye. Les critères de répartition de la DGF sont devenus souvent inadaptés, et parfois sources d'injustice dans un contexte de réduction drastique des dotations. Pour l'instant, la réforme annoncée de la DGF pose davantage de questions qu'elle n'apporte de réponses.

Il faut remarquer que la réduction des dotations est bien plus douce pour les régions et les départements que pour le bloc communal. En effet, si les départements et les régions ont bénéficié du transfert des frais de gestion auparavant perçus par l'État, le bloc communal n'a pas eu droit au même traitement. Pourquoi donc frapper durement et prioritairement l'échelon local le plus directement sollicité par le citoyen ? Le Gouvernement veut-il en priorité, pour réduire le millefeuille territorial, la disparition des communes ?

Une autre injustice résulte du pilotage de l'intercommunalité par le biais de la DGF. De fait, les intercommunalités ne sont pas, selon leur statut, logées à la même enseigne, et certaines sont nettement mieux loties que d'autres : généralement, les plus anciennes et les plus intégrées. Ainsi, j'ai observé des écarts de dotation par habitant allant de 1 à 11 pour les intercommunalités, alors que, pour les communes, l'écart est seulement de 1 à 2. Autant ces écarts pouvaient se comprendre au début de l'aventure intercommunale, lorsqu'il s'agissait d'inciter les communes à se regrouper, autant ils semblent injustifiés à l'heure de l'achèvement de la couverture du territoire par les intercommunalités.

De surcroît, la prime à l'intégration maximale est fort surprenante. Pourquoi consacrer de l'argent public au renforcement de l'intégration puisque celle-ci est censée entraîner des économies d'échelle grâce à la mise en commun d'un certain nombre de services. Si les intercommunalités n'opèrent pas de telles mutualisations, qu'elles s'abstiennent de pousser plus loin l'intégration ! Si elles en opèrent, pourquoi les aider, puisqu'elles économisent de l'argent ?

Le Gouvernement voudrait-il décidément, de manière subreptice, sans le dire, la disparition des communes ?

Dans ce contexte, le Gouvernement peut-il me confirmer que la réforme envisagée de la DGF n'aura pas pour but caché la disparition progressive des communes ? Peut-il m'assurer qu'elle visera notamment à réduire les écarts de dotation par habitant entre les intercommunalités, sans favoriser l'intégration, mais en encourageant la mutualisation, source d'économies pour tous ?

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé du budget.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Monsieur le sénateur, vous soulevez là de vraies questions, mais je note que vous n'esquissez guère de réponses. Or, je le répète, j'attends des différents groupes, des différents acteurs du terrain qu'ils formulent des propositions.

En ce qui concerne la répartition de l'effort lié à la diminution des dotations, je vous signale qu'elle n'a pas été décidée par le seul Gouvernement. Nous jugions plus juste de faire reposer davantage l'effort sur ceux qui ont le plus de moyens, mais le Comité des finances locales a refusé qu'on s'engage dans une telle démarche.

Par ailleurs, alors qu'un partage fondé sur les recettes réelles de fonctionnement aurait conduit à faire supporter 77 % de l'effort par les communes et 23 % par les intercommunalités, le comité des finances locales a décidé d'en faire reposer 70 % sur les communes et 30 % sur les intercommunalités. L'effort pèse donc davantage sur ces dernières, ce qui ne me semble pas forcément opportun au moment où nous souhaitons les renforcer.

Monsieur le sénateur, vous avez insisté sur les avantages de la mutualisation au sein des intercommunalités. Je vous confirme que le Gouvernement est favorable au renforcement de la mutualisation, qui ne signifie aucunement la disparition des communes. Le Gouvernement n'a pas à cet égard d'intentions cachées et encore moins, bien entendu, affichées. (Mme Catherine Procaccia s'esclaffe.)

À la faveur du mouvement de décentralisation, qui se poursuit et s'amplifie, les territoires gagnent en autonomie. D'où la proposition, qui n'est qu'une proposition, d'une territorialisation du mode de calcul des dotations versées aux intercommunalités et aux communes.

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye, pour la réplique.

M. Vincent Delahaye. Il va de soi qu'on ne peut pas, en deux minutes, épuiser une question d'une telle complexité.

Je tiens à faire remarquer à M. le secrétaire d'État que ce n'est pas le Comité des finances locales qui a décidé de compenser, parfois même au-delà des ressources perdues, la baisse des dotations versées aux départements et aux régions par le transfert de la perception des frais de gestion, et de laisser les communes supporter le gros de l'effort, comme cela s'est produit en 2014.

Vous avez parlé du renforcement de l'intercommunalité. Je parle, moi, d'intégration et de mutualisation, pour souligner que les deux notions, souvent confondues, doivent être nettement distinguées. Je souhaite que l'on favorise la mutualisation, mais, en ce qui concerne l'intégration,…

M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue !

M. Vincent Delahaye. … je répète ce que j'ai dit tout à l'heure : elle n'est pas souhaitable si elle n'entraîne pas d'économies d'échelle et, si elle en entraîne, il n'y a pas lieu de dépenser de l'argent public pour la soutenir !

M. le président. La parole est à M. Philippe Dallier, pour le groupe Les Républicains.

M. Philippe Dallier. Chacun, à quelque groupe qu'il appartienne, est prêt à reconnaître qu'il est nécessaire de réformer la dotation globale de fonctionnement, aujourd'hui illisible et inefficace, ainsi que les mécanismes de péréquation, lesquels sont suffisamment étranges pour qu'une commune de Seine-Saint-Denis comme la mienne soit à la fois éligible à la DSU et contributrice au FPIC.

La question est de savoir si l'on peut mener cette réforme dans un contexte budgétaire singulièrement difficile pour les collectivités territoriales.

Je rappelle que les dotations aux collectivités territoriales vont baisser de 12,5 milliards d'euros. Messieurs les secrétaires d'État, croyez bien que c'est extrêmement difficile à supporter ! Du reste, nous en voyons les premières conséquences dans la chute de l'investissement des collectivités territoriales, qui réalisent 70 % de l'investissement public en France ; le secteur du bâtiment et des travaux publics est le premier à en pâtir. Certains vont jusqu'à prévoir une perte de croissance de 0,6 point du fait des baisses des dotations.

Oui, nous devons réaliser des économies et contribuer au redressement des comptes publics. Il s'agit de savoir à quel rythme nous pouvons le faire. Or je crois, messieurs les secrétaires d'État, que les décisions qui sont prises aujourd'hui vont plonger nombre de collectivités territoriales dans une situation budgétaire extrêmement délicate. Songez que, d'ici à deux ans, comme une étude du Sénat l'a démontré, les deux tiers des communes n'auront plus les moyens d'autofinancer leurs investissements et seront dans le « rouge » !

Que devrons-nous faire, alors ? Nous endetterons-nous, alors qu'il faut désendetter le pays ? Augmenterons-nous les impôts, alors qu'il faut réduire la pression fiscale ? Des économies, nous en rechercherons, mais nous n'en trouverons pas en proportion de la diminution des dotations.

Oui à la réforme de la DGF et des mécanismes de péréquation, car elle est nécessaire, mais nous avons besoin d'un moratoire sur les baisses des dotations aux communes, ou du moins d'un allongement de la période au cours de laquelle elles seront opérées. Messieurs les secrétaires d'État, y êtes-vous prêts ? (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Jean-François Longeot applaudit également.)

Mme Françoise Laborde. Très bien !

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé du budget.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Je me réjouis, monsieur le sénateur, que, par deux fois, vous ayez dit : « oui à une réforme de la DGF ! » Venant d'un membre du groupe Les Républicains, je vois dans cette prise de position un point tout à fait positif, car il s'agit bien d'une de ces idées susceptibles de nous rassembler.

Pour le reste, vous avez plutôt mis l'accent sur ce qui nous divise.

Permettez-moi de faire un simple calcul de « coin de table ». Les 12,5 milliards d'euros de baisse des dotations aux collectivités territoriales que vous avez évoqués s'étalent sur une période de cinq ans : la première année a donné lieu à un moratoire ; la deuxième a vu une baisse de 1,5 milliard d'euros ; au cours des trois autres les dotations baisseront de 3,6 milliards d'euros. Par ailleurs, cette baisse représente environ 6 % des recettes réelles de fonctionnement de l'ensemble des collectivités territoriales, qui sont de l'ordre de 220 milliards d'euros. Une baisse de 6 % en cinq ans, dans le contexte que nous savons, ce n'est certes pas un effort négligeable ; il est même significatif ; mais je pense qu'il peut être géré.

Est-il opportun de le réaliser en ce moment ? Je pense que oui, car la situation actuelle est marquée par une forte hétérogénéité : certaines situations étant confortables et d'autres plutôt tendues, demander le même effort à tous reviendrait à infliger à certains une forme de double peine. Il faut donc rebondir sur cette difficulté collective pour mener à bien une réforme de la DGF ; mesdames, messieurs les sénateurs de l'opposition, le Gouvernement se réjouit que vous la souteniez, et il attend vos propositions.

M. le président. La parole est à M. Philippe Dallier, pour la réplique.

M. Philippe Dallier. La baisse des dotations appliquée aux collectivités territoriales porte bien sur quatre ans : elle s'est élevée à 1,5 milliard d'euros l'an dernier et atteindra 3,6 milliards d'euros par an entre 2015 et 2017.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Vous oubliez que, pendant une année, elle a été nulle !

M. Philippe Dallier. Je vous l'accorde, monsieur le secrétaire d'État. Toujours est-il que la baisse se produit sur quatre ans.

Vous considérez qu'une baisse de 6 % étalée sur quatre ou cinq exercices, ce n'est finalement pas grand-chose. Seulement, pendant que nos recettes baissent, les dépenses, elles, ne baissent pas ! Nous pouvons certes ralentir leur hausse, mais il est extrêmement difficile de les réduire. Vous savez bien que les dépenses de personnel représentent 60 % du budget des communes, et que celles-ci ne maîtrisent ni l'augmentation du point d'indice, ni le glissement vieillesse technicité, ni les augmentations de charges que Gouvernement décide ou que le Parlement vote régulièrement. Sans compter que tout le reste augmente également : l'électricité, le gaz, les frais de télécommunications !

Les communes sont donc victimes d'un effet de ciseau, prises entre la baisse des recettes et la hausse continue des dépenses, fût-ce à un rythme ralenti. Le Sénat a démontré dans son étude qu'elles allaient se trouver dans une situation très difficile. Le Gouvernement doit en tenir compte, sinon, en définitive, ce sont les entreprises qui trinqueront. On nous annonce 30 000 chômeurs supplémentaires dans le bâtiment en 2015 ! Malheureusement, c'est ce que nous devrons constater à la fin de l'année ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, ainsi que sur quelques travées de l'UDI-UC.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour le groupe du RDSE.

M. Jacques Mézard. Messieurs les secrétaires d'État, je poserai une question à chacun d'entre vous.

La Haute Assemblée, en vertu de la Constitution, représente les collectivités territoriales. Nous sommes donc la voix légitime de ces collectivités, jusqu'à ce que vous l'étouffiez pas le non-cumul des mandats ! (Mme Catherine Procaccia s'esclaffe.)

Or les élus des collectivités, tout comme l'ensemble de nos concitoyens, ont besoin de lisibilité, de simplification et d'équité – l'égalité étant impossible. Les collectivités doivent pouvoir disposer d'une vue globale de leurs ressources, qu'il s'agisse des dotations de l'État ou de leurs recettes fiscales.

Comme vous l'avez souligné, monsieur le secrétaire d'État, la situation est devenue incompréhensible et injuste, le premier terme étant trop souvent la justification du second.

Il faut bien le dire, l'évolution législative qui est nécessaire ne peut être menée avec succès qu'en début de mandat présidentiel, car ceux qui vont percevoir moins et payer plus vont hurler, tandis que ceux qui en bénéficieront resteront silencieux.

M. Jean-Pierre Sueur. Comme toujours…

M. Jacques Mézard. Hélas, le quinquennat nous éloigne d'un tel objectif.

Le Gouvernement a fait le choix d'une baisse brutale d'ici à 2017 : de 12,5 milliards d'euros. Comme nous l'avons fait observer dans le rapport que Philippe Dallier, Charles Guené et moi-même avons établi, un nombre important de collectivités seront contraintes de renoncer à tout investissement et d'augmenter la fiscalité locale.

Quelles mesures comptez-vous prendre pour éviter le naufrage de ces collectivités, du moins de celles qui sont le plus en difficulté, et réaliser une baisse péréquatrice ? Quel est votre calendrier ?

En outre, confirmez-vous, monsieur Vallini, les conclusions du rapport que vous avez commandé à la commissaire générale à l'égalité des territoires ? Selon ce rapport, « la DGF devrait être un outil d'accompagnement de la décentralisation renforcée de la réforme territoriale, alors qu'elle ne pèse actuellement que pour un tiers du budget du bloc communal ». Et de poursuivre : « Le budget des EPCI doit être renforcé pour atteindre les deux tiers du poids total de ce bloc. Dans cette logique, la DGF pourrait être déterminée exclusivement sur la base de critères calculés à l'échelle des EPCI et verser uniquement à ces établissements publics. » Est-ce là votre projet ? (Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe Les Républicains et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Monsieur le président Jacques Mézard, c'est vrai, la DGF est illisible et injuste. Nous devons en corriger les effets, qui renforcent parfois les inégalités entre collectivités locales, au lieu d'y remédier.

Le Gouvernement travaille en ce sens en tenant compte des travaux de la mission parlementaire conduite par Christine Pires Beaune et, jusqu'à ces dernières semaines, par le regretté Jean Germain. Le Comité de finances locales sera saisi et la Haute Assemblée sera, bien entendu, en tant que chambre représentant les territoires, la première concernée par ces débats.

Quant au rapport de Mme la commissaire générale à l'égalité des territoires, je n'ai ni à l'infirmer ni à le confirmer : il n'engage qu'elle et ses collaborateurs. Ce sont eux qui ont rédigé ce rapport.

Le Gouvernement, je le répète, ne veut pas anticiper sur les conclusions de la mission parlementaire et encore moins sur les travaux des deux chambres du Parlement.

Concernant les mesures que le Gouvernement compte prendre, elles sont nombreuses. Certaines ont d'ailleurs déjà été prises, pour éviter que certaines collectivités renoncent à tout investissement.

Comme vous le savez, et je réponds par là même à M. Dallier, le Premier ministre a reçu tout récemment les responsables de l'Association des maires de France ; Christian Eckert et moi-même étions d'ailleurs présents. De nouvelles mesures ont été annoncées à cette occasion, en plus de celles qui l'avaient été au mois d'avril en matière de remboursement de la TVA, de prêt à taux zéro de la Caisse des dépôts et consignations, permettant d'anticiper le remboursement des sommes dues par l'État aux collectivités locales. Un fonds spécial d'investissement de 1 milliard d'euros pourrait être créé pour aider les communes qui sont le plus en difficulté. Le prêt à taux zéro de la Caisse des dépôts et consignations pourrait être pérennisé sur deux années. À cela s'ajoute l'aide de 100 millions d'euros aux maires bâtisseurs pour aider les communes dans les zones les plus tendues à investir dans le logement et la hausse de 200 millions d'euros de la dotation d'équipement des territoires ruraux, la DETR.

Voilà les propositions qui ont été faites à l'Association des maires de France. Le Premier ministre a proposé au président François Baroin de renouveler cette rencontre au mois de juillet.

Ces nombreuses mesures prouvent que le Gouvernement est préoccupé par la situation des collectivités locales et entend les aider à continuer d'investir. (M. Claude Bérit-Débat applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour la réplique.

M. Jacques Mézard. Je constate que nous n'avons pas de réponse précise sur les conséquences de cette baisse de 12,5 milliards d'euros. Vous nous dites que le Premier ministre a annoncé une aide de 1 milliard d'euros pour les collectivités qui sont le plus en difficulté. Mais selon quels critères ces fonds seront-ils répartis ? La réaction de l'Association des maires de France a d'ailleurs été très claire sur ce point.

Je suis favorable à une réforme de la DGF. Seulement, vous allez cumuler la baisse de 12,5 milliards d'euros, une réforme de la DGF dont le calendrier est hypothétique et une aide de 1 milliard d'euros pour les communes les plus en difficulté, mais sans que l'on connaisse les critères qui présideront à sa répartition !

Or le rapport que j'ai rédigé avec Philippe Dallier et Charles Guené démontre que c'est une majorité de communes qui seront en difficulté. Dès lors, ce n'est pas avec 1 milliard d'euros que vous allez résoudre le problème !

Peut-être n'appliquerez-vous pas forcément les conclusions du commissariat à l'égalité des territoires… Néanmoins, je continue de m'interroger, sachant que, jusqu'à présent, ce que nous trouvons dans les projets de loi est l'exact reflet du contenu de ses rapports !

M. le président. La parole est à M. Alain Richard, pour le groupe socialiste et républicain.

M. Alain Richard. Nous sommes nombreux à être engagés dans la réflexion sur cette réforme de la DGF et nous nous accordons tous sur la nécessité de la réaliser, compte tenu du diagnostic que vous avez rappelé, messieurs les secrétaires d'État.

J'ai bien noté que, selon le Gouvernement, il convenait d'explorer toutes les pistes, mais j'attire l'attention sur la difficulté de mener l'exercice dans le mois qui vient.

Premièrement, lorsque nous examinons les critères de répartition qui pourraient remplacer la multiplicité des différents critères actuels, dont le cloisonnement aboutit de plus à des contradictions, il apparaît que l'idée la dotation universelle devrait assez facilement donner lieu à un accord entre nous. Il en va de même concernant la prise en compte de la ruralité. En revanche, sur d'autres points, notamment les modalités d'un resserrement des inégalités et des charges de centralité, nous sommes encore très loin du but.

Deuxièmement, comme l'a souligné M. Vincent Delahaye, l'actuelle dotation d'intercommunalité est le résultat d'un mécanisme d'incitation qui n'a plus d'objet. Toutefois, les principes mêmes qui doivent guider une nouvelle dotation d'intercommunalité ne sont pas définis ni même clarifiés entre nous.

Troisièmement, lorsqu'on décide d'inscrire une réforme de la DGF de cette ampleur dans une loi de finances, on se donne les conditions les plus restrictives pour en débattre, en particulier au Sénat, qui ne pourra guère y travailler avant la fin du mois de novembre.

Je me vois dans l'obligation de faire ici une révélation importante : nous sommes le 11 juin ! (Sourires.) Est-il raisonnable de penser que, d'ici à la présentation du projet de loi de finances, nous serons allés au bout de tous ces débats ?

Nous avons été quelques-uns à saisir le secrétaire d'État Christian Eckert de la difficulté d'achever, dans un certain délai, la révision des bases. Il nous a entendus.

Aujourd'hui, je plaide auprès du Gouvernement pour que nous nous donnions un peu plus de temps. On peut prévoir une ou deux mesures de justice en 2016, mais il faut que nous gardions toute l'année 2016 pour mener à bien cette réforme de la DGF dans un climat financier qui sera peut-être un peu éclairci.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé du budget.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Monsieur Richard, le meilleur moyen de ne pas aboutir à une réforme est, je le crains, de commencer par penser que l'on n'aura pas le temps de l'élaborer. Différents gouvernements, au fil du temps, qu'il s'agisse de la DGF ou d'autres sujets, comme la révision des valeurs locatives, ont renoncé à des réformes sous prétexte que le contexte n'était pas propice, que c'était trop difficile ou que le temps était trop court.

Aujourd'hui, pour ce qui est de la DGF, j'ai le sentiment que – pardonnez-moi de le dire ainsi – quelque chose est en train de bouger. Il y a encore quelques mois, voire quelques semaines, de nombreuses voix continuaient de s'élever contre toute réforme de la DGF : ceux qui sont assis sur leurs privilèges jouent évidemment la carte du conservatisme !

On trouve toujours toutes les raisons possibles pour expliquer que ce n'est pas le moment : on est en fin de législature, c'est compliqué, il faut attendre la fin de la révision des valeurs locatives…

Cependant, j'ai entendu tout à l'heure un membre du groupe Les Républicains déclarer : « Oui, nous sommes d'accord pour nous engager dans cette réforme. » Alors, allons-y résolument !

Nous mettons à disposition les moyens de l'administration, les outils, les grands ordinateurs, pour procéder à toutes les simulations nécessaires. Il faudra notamment explorer la piste d'une dotation calculée – je ne dis pas « versée » – au niveau territorial. En effet, il existe des communes riches dans des intercommunalités pauvres et des communes pauvres dans des intercommunalités riches : il n'est pas normal que le prélèvement au titre du FPIC ne tienne pas compte de ces situations.

Nous devons travailler sur tous ces sujets avec l'ambition de réussir. En faisant preuve de volonté, nous arriverons, je l'espère, à tenir des délais compatibles avec le projet de loi de finances pour 2016.

M. le président. La parole est à M. Alain Richard, pour la réplique.

M. Alain Richard. J'enregistre votre espoir, monsieur le secrétaire d'État.

Permettez-moi de réagir à un exemple que vous venez de donner.

Le FPIC a été mis en place à l'échelle intercommunale, et nous avons été nombreux à l'approuver. Cela fait maintenant trois ans qu'on expérimente l'exercice. Or les difficultés de répartition interne aux communautés et intercommunalités, sur lesquelles nous avons été quelques-uns à vous alerter voilà déjà quelque temps, n'ont pas encore été résolues.

Certes, des mesures de justice doivent être prises dans la loi de finances pour 2016, mais en nous donnant l'année 2016, nous pourrions conduire un vrai débat parlementaire. Les échanges que nous avons aujourd'hui montrent que nous pouvons nous rapprocher. Si l'on veut que cette réforme s'applique sur le long terme, il faut qu'elle soit très largement approuvée.

J'ajoute que, en 2016, nous verrons la fin du prélèvement pour la contribution à l'équilibre des finances publiques. Vous pourrez aussi nous indiquer le choix du Gouvernement quant à l'évolution annuelle de la DGF, car celle-ci n'est pas nécessairement condamnée à baisser !

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, pour le groupe Les Républicains.

M. Michel Bouvard. Personne ne conteste le bien-fondé d'une réforme de la DGF, eu égard à la complexité du dispositif actuel, non plus que la nécessité de la péréquation.

Cela étant dit, après que Vincent Delahaye a insisté sur les risques d'une baisse des investissements des collectivités et qu'Alain Richard a parlé des communes supportant des charges de centralité, permettez-moi d'évoquer la situation des communes touristiques. Celles-ci ne refusent pas la solidarité, mais elles entendent défendre la compétitivité du tourisme français, comme le souhaite d'ailleurs à juste titre M. Laurent Fabius.

Ces communes sont, dans leur quasi-totalité, soumises à une double peine : une réfaction de la DGF, qui n'était pas prévue au moment où le FPIC a été mis en place, et la montée inexorable du FPIC, qui ampute le budget de certaines stations de deux ou trois millions d'euros et prive les communes concernées d'une capacité d'investissement de 20 à 30 millions d'euros, à un moment où la compétition internationale dans le secteur du tourisme est de plus en plus vive.

Messieurs les secrétaires d'État, ma question est simple : comment peut-on avoir une péréquation plus juste ?

Selon le rapport annuel de la Cour des comptes sur les finances locales, la péréquation ne s'est pas accompagnée de l'adoption d'un cadre global permettant d'assurer la cohérence de l'ensemble et l'efficacité. Elle repose au contraire sur un ensemble de dispositifs ajoutés les uns aux autres par sédimentation. La Cour des comptes appelle, à travers ses observations et recommandations, à procéder à des évaluations de niveau de ressources et de charges des collectivités qui s'appuient sur des logiques cohérentes.

Par ailleurs, entendez-vous recréer, au sein de la DGF, une dotation spécifique pour les communes touristiques, comme il en existait une avant 1995, avec ses propres mécanismes péréquateurs, incitant à l'investissement, au lieu de favoriser l'effet de rente dont bénéficiaient un certain nombre de collectivités ?

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé du budget.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Monsieur Bouvard, vous évoquez là un sujet qui vous est familier. Vous reconnaissez que les communes touristiques bénéficient déjà d'un certain nombre de dispositions visant à tenir compte de leur spécificité.

Ainsi, dans le calcul de la DGF, les résidences secondaires sont prises en compte à raison, me semble-t-il, d'un habitant par résidence secondaire, ce qui permet un avantage certain dans les répartitions. Il existe aussi la possibilité d'instituer une taxe de séjour, ainsi qu'un certain nombre d'autres dispositions pour les stations classées en zone touristique qui permettent, elles aussi, d'accéder à des majorations de dotations.

Faut-il mettre en place une dotation spécifique pour les communes touristiques ? Le Parlement en décidera, mais le Gouvernement reste prudent, dans la mesure où créer des dotations spécifiques pour l'ensemble des communes ayant un caractère spécifique conduirait à multiplier les dotations. En effet, les communes de montagne, qui ne sont pas nécessairement touristiques, demanderont également des dispositions particulières, tout comme les communes d'outre-mer ; je pense, par exemple, aux débats que nous avons souvent eus avec votre collègue Georges Patient sur la question de la dotation proportionnelle à la surface et sur le plafonnement de celle-ci. Il y a aussi les communes inondables…

Bref, nous pourrons sans doute donner libre cours à une certaine créativité, mais nous ne devrons pas perdre de vue notre objectif central de lisibilité et de simplification.

Le Parlement travaillera et débattra sur ces questions tout à fait légitimes, puis il se prononcera à leur sujet…

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, pour la réplique.

M. Michel Bouvard. Monsieur le secrétaire d'État, je vous remercie de votre réponse, mais on ne peut pas dire que le nombre de résidences secondaires soit partout représentatif du nombre de lits.

De même, le produit de la taxe de séjour couvre parfois à peine les investissements en matière de sécurité qu'une station est amenée à faire.

Une station touristique, c'est une commune plus une entreprise. L'ensemble des stations touristiques sont aujourd'hui insérées dans une compétition internationale. C'est particulièrement vrai pour les stations alpines, qui sont confrontées à la très vive concurrence des stations autrichiennes, italiennes et suisses. Dans ces pays, les communes ne sont pas forcément autorités gestionnaires des domaines touristiques ; c'est ce qui fait la différence avec la France.

Tout cela mérite d'être pris en compte si nous voulons que le tourisme continue à apporter son écot à la balance commerciale, sa contribution à la création d'emplois et au redressement des finances publiques.

M. le président. La parole est à M. Vincent Eblé, pour le groupe socialiste et républicain.

M. Vincent Eblé. Messieurs les secrétaires d'État, l'avancement des travaux du Comité des finances locales nous a permis de comprendre qu'il était envisagé de distinguer, dans la réforme de la DGF, celle du bloc communal et celle des autres collectivités.

Nous sommes d'accord, sur toutes les travées, quant à la nécessité de faire cesser les inégalités qui perdurent au détriment des communes modestes, mais il convient également de se préoccuper de la situation des départements.

Celle-ci illustre bien le vieillissement des mécanismes actuels de la DGF, qui a cristallisé des situations héritées de l'histoire sans prendre en compte le développement et la dynamique des territoires.

Si l'écart touchant la DGF versée aux départements est de moindre ampleur que celui qu'on observe s'agissant des communes, il n'en est pas moins extrêmement préjudiciable au bon fonctionnement des compétences contraintes qu'exercent les conseils départementaux, en particulier dans le champ des solidarités.

Permettez-moi de prendre l'exemple de mon département, dont la DGF est anormalement faible.

En 2014, alors que le potentiel financier de la Seine-et-Marne est inférieur au potentiel financier moyen des départements, elle a reçu une DGF par habitant de 113 euros, alors qu'elle est de 152 euros pour les Hauts-de-Seine, qui disposent pourtant d'un potentiel financier infiniment supérieur.

Comment cela est-il possible ?

M. Roger Karoutchi. C'est parce que le département des Hauts-de-Seine est mieux géré ! (Sourires sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Vincent Eblé. Ce très faible niveau de DGF en Seine-et-Marne trouve son origine dans les ajustements historiques des mécanismes de répartition de la DGF, qui sont venus cristalliser des situations existantes.

L'intégration en son sein de dotations et de compensations auparavant indépendantes a figé les écarts de richesse. Ainsi, les départements sont aujourd'hui financés par ces dotations selon des situations non actualisées, qui datent par exemple de 1999 – seize années ! –, date de la réforme de la taxe professionnelle par la disparition de la part « salaires ».

M. le président. Veuillez poser votre question, mon cher collègue !

M. Vincent Eblé. C'est donc la dynamique économique et démographique des territoires qui n'est pas prise en compte et qui est pénalisée.

C'est extrêmement préjudiciable sur le plan de la croissance économique et sur celui de la mobilisation des territoires, qui ne sont plus intéressés à leur propre développement.

Je vous remercie de me dire si vous partagez cette analyse.

Nous réclamons une réforme des mécanismes de répartition de la DGF des départements selon le même calendrier que celui intéressant les autres échelons territoriaux. J'aimerais connaître également votre avis sur ce dernier point.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Monsieur Eblé, nous pensons qu'il faut commencer par réformer la DGF du bloc communal.

D'une part, elle représente la part la plus importante de la DGF – 22,9 milliards sur 36 milliards d'euros, soit 60 % – ; d'autre part, c'est là que les injustices et les inégalités sont les plus fortes.

C'est donc avec l'accord de l'Assemblée des départements de France que nous envisageons de reporter la réforme de la DGF départementale au 1er janvier 2018.

Pour autant, monsieur le sénateur, le Gouvernement est très conscient des problèmes que vous avez exposés, et il est vrai que la Seine-et-Marne, si l'on compare sa situation à celle des Hauts-de-Seine, département très favorisé, est défavorisée par le mécanisme actuel de la DGF.

Si nous n'avons pas prévu de réformer tout de suite la DGF des départements, nous avons pris des mesures dès juillet 2013 – ce que l'on a appelé les « accords de Matignon » – concernant notamment la compensation des trois allocations individuelles de solidarité. Le président de conseil général que j'étais à l'époque s'en était réjoui, sans doute comme vous.

En 2015, en outre, la DGF des départements, à l'instar de celle des communes, a été simplifiée par l'agrégation de la dotation de base et du complément de garantie, et elle continue à tenir compte des évolutions de la population.

Quant à la péréquation verticale, elle poursuit sa progression : elle augmente de 20 millions d'euros pour les départements, soit une croissance de 4 %, pour atteindre 1,443 milliard d'euros en 2015.

Il en va de même pour la péréquation horizontale : les départements les plus pauvres bénéficient de l'augmentation de 30 millions d'euros des ressources du fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçue par les départements, ce qui porte son volume total à 86 millions d'euros

Comme vous le voyez, monsieur le sénateur, le Gouvernement est très conscient des problèmes des départements ; néanmoins, il pense qu'il faut commencer par réformer la DGF du bloc communal, tout en aidant les départements.

M. le président. La parole est à M. Vincent Eblé, pour la réplique.

M. Vincent Eblé. Quelques mots pour réagir à la mention qui est faite de la position de l'Assemblée des départements de France.

Dans cette affaire, nous travaillons à somme nulle ! Ceux qui gagnent le font au détriment de ceux qui vont perdre ! Évidemment, 50 % des collectivités concernées sont contre la réforme. Nous parlons de péréquation, mais nous faisons exactement l'inverse : l'État donne plus aux riches qu'aux pauvres.

Il est urgent de conduire cette réforme ! (Applaudissements sur certaines travées du groupe socialiste et républicain et du groupe Les Républicains.)

M. le président. Nous en avons terminé avec les questions cribles thématiques sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement.


Source http://www.senat.fr, le 16 juin 2015

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