Déclaration de M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, sur les grandes orientations du projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, à l'Assemblée nationale le 14 décembre 2016. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, sur les grandes orientations du projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, à l'Assemblée nationale le 14 décembre 2016.

Personnalité, fonction : BAYLET Jean-Michel.

FRANCE. Ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales

Circonstances : Discussion, après engagement de la procédure accélérée, d'un projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, à l'Assemblée nationale le 14 décembre 2016

ti : Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain (nos 4212, 4293).

Je vous informe qu'à la demande du Gouvernement, la discussion du projet de loi sera ainsi organisée : de l'amendement portant article additionnel avant l'article 17 jusqu'à la fin, puis de l'article 1er à l'article 16 sexies.

- Présentation-

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales.

M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales. Madame la présidente, messieurs les rapporteurs de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, mesdames et messieurs les députés, apporter davantage de clarté dans l'exercice des compétences, accomplir un pas supplémentaire en faveur de la décentralisation et de la déconcentration, voilà comment pourraient être résumés les objectifs de ce projet de loi, qui s'inscrit pleinement dans la lignée des lois de rationalisation et de simplification territoriales portées par le Gouvernement tout au long de ce quinquennat.

Ce texte est donc structuré en deux titres : le premier est consacré à la réforme du statut de Paris ; le second aborde les thématiques relatives à l'aménagement du territoire en instaurant de nouvelles métropoles, et traite des questions relatives aux transports et à l'environnement.

Le 9 novembre dernier, le Sénat a délibérément choisi, à mon grand regret, une attitude d'opposition systématique et a même transporté, au sein de l'hémicycle du Palais du Luxembourg, les querelles internes du conseil de Paris. Il en est donc résulté une profonde altération du texte initialement présenté par le Gouvernement. Le projet de loi que nous allons examiner ensemble, réécrit par la commission des lois, s'inscrit à nouveau dans l'esprit de la réforme voulue par le Gouvernement : je ne peux que m'en réjouir.

La réforme du statut de Paris ne peut se comprendre qu'en rappelant son histoire politique et administrative totalement inédite. Si la ville est aujourd'hui proche du droit commun municipal – et l'essentiel du projet que je porte ambitionne de l'en rapprocher encore davantage –, elle en est restée aux antipodes pendant près de deux siècles.

En effet, depuis la Révolution française et jusqu'aux années 1970, Paris est totalement sous la tutelle de l'État. Paris est en effet sous surveillance car elle est rebelle et le foyer de nombreuses insurrections. Le pouvoir s'en méfie donc – au moins depuis Étienne Marcel – et se garde de la doter d'une municipalité élue et autonome. Il privilégie la constitution d'un statut particulier, pour ne pas dire d'exception.

En 1795, la loi du 19 vendémiaire an IV divise la ville en douze arrondissements, dotés chacun d'un maire et de deux adjoints nommés par le Gouvernement. Paris est alors dirigé par le préfet de la Seine, titulaire à la fois des fonctions préfectorales et municipales, et par le préfet de police, responsable du maintien de l'ordre.

Sous le Second Empire, en 1859, la loi d'annexion des communes limitrophes élargit le territoire parisien, portant à vingt le nombre d'arrondissements. En 1871, la IIIe République naissante consacre l'élection des maires des communes de plus de 20 000 habitants et la loi d'avril 1884 affirme les libertés municipales. Cependant, ces avancées démocratiques ne s'appliquent pas à Paris, sans doute du fait de la proximité de l'épisode dramatique de la Commune. Les maires y demeurent nommés par décret du Président de la République et sont placés sous l'autorité directe du préfet de la Seine. Il n'y a ni conseil municipal élu, ni clause de compétence générale. Cette situation se maintiendra jusqu'aux années 1960, au cours desquelles l'État et les élus auront la même volonté d'amener Paris vers le droit commun. Paradoxalement, la ville connaît un statut inédit par la loi de 1964, qui définit Paris comme ville-département.

La loi de décembre 1975 supprime quant à elle la tutelle de l'administration préfectorale et prévoit l'élection du maire de Paris au suffrage universel direct, comme l'ensemble des maires de France. Le terme de « statut » disparaît et l'article 2 indique que la ville de Paris est régie par le code de l'administration communale, sous réserve de dispositions spécifiques. Paris devient alors une collectivité territoriale à statut particulier, le conseil de Paris exerçant les attributions antérieurement dévolues au conseil municipal, d'une part, et au conseil général de la Seine, d'autre part.

Puis, la loi « Paris-Marseille-Lyon » de 1982, inscrite dans les grandes lois de décentralisation conduites par Gaston Defferre, crée dans ces trois villes des arrondissements, qui serviront de cadre aux élections municipales. Les arrondissements, conçus comme des instances de médiation entre la population et la mairie centrale, n'ont pas réellement de compétence : leur rôle est essentiellement consultatif. Ils devront attendre 2002 pour que s'opère un véritable mouvement de déconcentration.

Mesdames et messieurs les députés, le projet de loi que je présente aujourd'hui poursuit cette évolution institutionnelle et historique, dont je tenais à rappeler les grandes étapes afin de mesurer le chemin accompli et celui qu'il reste à parcourir.

À cette fin, le titre Ier comporte quatre grandes orientations : la fusion de la ville et du département ; le renforcement des pouvoirs des maires d'arrondissement ; la création d'un secteur électoral unique formé des quatre premiers arrondissements ; et, enfin, le renforcement des pouvoirs de police du maire.

S'agissant de la fusion de la ville et du département, le texte met fin à la superposition, sur un même territoire, de deux collectivités : la commune et le département de Paris. Un tel dessein, que je qualifierai comme relevant du simple bon sens, souhaité par la chambre régionale des comptes, a d'ailleurs trouvé grâce auprès du Sénat : c'est dire s'il fait consensus !

Le maintien du département, s'il n'a pas d'existence réelle pour les citoyens, se traduit tout de même par des coûts supplémentaires. Le Gouvernement a donc engagé cette réforme qui facilitera la vie des Parisiens, des entreprises et des associations et qui, à terme, générera des facilités de gestion par la suppression des deux budgets et l'unification des procédures de marchés publics.

La nouvelle collectivité à statut particulier, au sens de l'article 72 de la Constitution, sera dénommée « Ville de Paris » et exercera les compétences de la commune et du département à compter du 1er janvier 2019.

Le deuxième axe vise le renforcement des pouvoirs des maires d'arrondissement, initié par la loi de février 2002. Il conforte cet échelon de proximité en étendant leur délégation de signature au directeur général adjoint des services ; en les associant à l'approbation des contrats d'occupation et en leur confiant la possibilité de les accorder, dès lors que leur durée est inférieure à douze ans ; et en leur permettant de délivrer des autorisations d'étalage et de terrasse dans leur arrondissement.

J'entends de-ci de-là dire que ces transferts seraient insuffisants. Le Sénat est allé encore plus loin : il a opéré un renversement de logique en donnant une partie des pouvoirs de la commune de Paris aux arrondissements, alors même que ces derniers ne sont pas dotés de la personnalité morale – au mépris, donc, du droit constitutionnel. L'examen par votre commission a permis de revenir à la philosophie du texte initial : c'était nécessaire.

Ce texte prévoit également la fusion des conseils des quatre premiers arrondissements avec la création d'un nouveau secteur électoral. Cette disposition est destinée à renforcer la capacité d'action du secteur fusionné en lui permettant de mener des projets à hauteur des enjeux de la zone centrale de Paris et de répondre aux attentes des citoyens concernés.

Depuis la division de Paris en vingt arrondissements, en 1859, la représentativité électorale des Parisiens et leurs attentes en termes de services publics ont évolué. Leur carte doit donc s'adapter. (Murmures sur les bancs du groupe Les Républicains.)

Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs nettement rappelé la nécessité d'une meilleure représentativité des conseillers de Paris issus de ces arrondissements pour tenir compte des évolutions démographiques de la capitale. En effet, la répartition actuelle, déjà modifiée en 1982 et en 2013 (Mêmes mouvements), fait apparaître des écarts importants et inéquitables au point de soulever des questions de constitutionnalité.

Les chiffres étant importants en la matière, je tiens à être précis. Aujourd'hui un conseiller de Paris représente 17 000 habitants dans le premier arrondissement et 11 000 dans le deuxième arrondissement. La correction proposée aboutirait à ce qu'un siège représente 12 720 habitants, s'approchant ainsi de la moyenne d'un pour 13 000 habitants.

J'ajoute que la projection des résultats des votes de la précédente élection municipale sur ces dix-sept secteurs électoraux au lieu de vingt ne modifie en rien les équilibres politiques existants.

À ce propos, le Gouvernement a choisi de ne pas s'atteler à une réforme qui aboutirait à l'homogénéité parfaite entre les arrondissements – une réforme souhaitée par certains mais qui, pour le coup, bouleverserait les équilibres politiques. C'est ce qui me conduira à m'opposer aux amendements de M. Caresche. Notre volonté est donc bien de réduire certains écarts sans modifier les rapports de force actuels.

Mesdames et messieurs les députés, ce projet de loi prévoit enfin de nouvelles et importantes avancées en matière de décentralisation des pouvoirs de police.

Le préfet de police est, à Paris, détenteur des attributions de police générale comme de polices spéciales depuis le Consulat. Là encore, l'histoire montre un rapprochement très progressif vers le droit commun municipal et une diminution des pouvoirs du préfet de police, toujours fixés par l'arrêté du 12 messidor an VIII. Peu à peu, des compétences ont été transférées au maire de Paris, tant en matière de police générale – par exemple en matière de salubrité sur la voie publique, de bruits de voisinage, de sûreté des monuments funéraires – que de polices spéciales, telle la police de la circulation et du stationnement.

Le projet de loi propose de franchir un pas supplémentaire dans cette direction. Ainsi, le maire de Paris pourra exercer les compétences relatives…

M. Philippe Goujon. À la police des baignades !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. …à la police du stationnement payant et du stationnement gênant, à la gestion des fourrières automobiles, à la police des édifices menaçant ruine, à la sécurité des parties communes des immeubles d'habitation, à la police des baignades en effet, monsieur le député ! ainsi qu'à la police des funérailles.

En outre, ce réaménagement permettra à l'État de se concentrer sur ses missions régaliennes relatives à la sécurité publique, notamment en matière de lutte contre le terrorisme. À cette fin, il est prévu aussi de transférer la police des aérodromes de Roissy et du Bourget, et le cas échéant d'Orly – nous en reparlerons – des préfets de département au préfet de police.

Je rappelle aussi que le Gouvernement s'opposera fermement, comme nous l'avons fait au Sénat, à l'attribution de la compétence de police générale au maire de Paris. La capitale est en effet confrontée à des enjeux de sécurité très spécifiques – les élus de Paris ici présents le savent – : protection de bâtiments officiels, organisation de grands événements tels que la Coupe du monde, la Coupe d'Europe, demain, nous l'espérons, les Jeux olympiques, qui justifient une organisation spécifique et adaptée.

J'ajouterai enfin quelques mots, pour clore ce titre premier, à propos des cercles de jeux.

Le Gouvernement souhaite – et je sais que la commission partage entièrement cet objectif – l'abrogation de leur statut juridique et la mise à la place à titre expérimental à Paris d'une offre légale dans un cadre sécurisé.

Nous avons toutefois, messieurs les rapporteurs, quelques divergences d'appréciation sur ce sujet. Nous en reparlerons lors de l'examen de l'article 28 mais je pense qu'il serait sage de laisser du temps à l'expérimentation et à la concertation, ce que permet le recours à une ordonnance.

Madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, le titre II, que j'évoquerai plus rapidement, contient des dispositions relatives à l'aménagement métropolitain, qui seront défendues par la ministre du logement et de l'habitat durable. Elles concernent, à titre principal, le développement d'outils propres aux opérations d'aménagement, la réorganisation du territoire de La Défense, les transports franciliens et la Société du Grand Paris.

S'agissant de mes attributions, ce titre II prévoit également la création de nouvelles métropoles ainsi que le report des dispositions relatives à l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct.

Au-delà des métropoles existantes, le Gouvernement souhaite en effet l'extension de ce statut aux établissements publics de coopération intercommunale, EPCI, réunissant la double condition tenant à la zone d'emplois de plus de 400 000 habitants et à la présence du chef-lieu de région – c'est le cas de la communauté urbaine de Dijon et de la communauté d'agglomération d'Orléans –, ainsi qu'aux EPCI de plus de 250 000 habitants ou comprenant dans leur périmètre, au 31 décembre 2015, le chef-lieu de région, centres d'une zone d'emplois de plus de 500 000 habitants. C'est le cas de la communauté urbaine de Saint-Etienne et des communautés d'agglomération de Toulon, Tours, Metz et Clermont-Ferrand.

Un tel élargissement, unanimement souhaité par les élus de ce secteur, droite et gauche confondues, se justifie en matière d'aménagement du territoire et la loi de janvier 2014 a déjà largement étendu ce statut à des EPCI ayant des fonctions métropolitaines au sein de leur bassin de vie. Je considère donc que les communautés que je viens de citer ont toute légitimité pour développer leur territoire par l'outil de l'institution métropolitaine.

M. Serge Grouard. Très bien !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Cette création permettra de surcroît une meilleure répartition des métropoles sur l'ensemble du territoire et un maillage cohérent et homogène par un réseau de métropoles qui nous sera utile et permettra, j'en suis sûr, d'aller encore plus loin en matière institutionnelle par sa cohérence et par les compétences que les métropoles acquerront au fil du temps.

Mesdames et messieurs les députés, j'aborderai enfin le sujet de l'élection au suffrage universel direct des conseillers métropolitains.

Un amendement du groupe écologiste du Sénat a proposé de reporter à 2019 l'échéance fixée par l'article 54 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, ou loi MAPTAM, pour définir un mode de scrutin au suffrage universel direct des conseillers métropolitains. Votre commission a maintenu cet amendement, auquel le Gouvernement s'était rallié – je m'apprêtais à proposer 2018, mais cet amendement m'a paru mieux positionné en termes de calendrier pour les élections de 2020. J'ai en effet considéré, compte tenu des échanges que le ministre de l'intérieur d'alors et moi-même avons conduit avec les présidents de métropole, que ce report constituait le meilleur point d'équilibre tant les avis sont variés et divergents sur le sujet. Je dois cependant reconnaître qu'une majorité des présidents m'a clairement indiqué être favorables au suffrage universel direct mais j'ai pris le temps de poursuivre la concertation en les réunissant à mon ministère et en leur posant la question à chacun, droit dans les yeux. Certains sont totalement déterminés, d'autres y sont totalement opposés et d'autres encore y sont favorables mais considèrent qu'il faut prendre le temps de continuer la discussion, de trouver le point de consensus et surtout le point d'équilibre quant au mode de scrutin, car il ne suffit pas de dire que les conseillers métropolitains vont être élus au suffrage universel : il faut dire comment et par quel mode de scrutin. Et là un problème se pose avec acuité à tout le monde : celui de la représentation de l'ensemble des communes au sein du conseil métropolitain.

Ce report ne signifie bien sûr nullement suppression. Il s'agit de prendre le temps de bien faire les choses. C'est la méthode que j'ai employée depuis le début : travailler dans la concertation, la main dans la main avec l'ensemble des élus de tous bords.

Le Gouvernement déposera, comme je m'y suis engagé devant votre commission, son rapport en janvier – je sais que vous y tenez, monsieur le rapporteur Mennucci – rapport qui aurait dû être déposé beaucoup plus tôt. Il appartiendra à la prochaine législature, ainsi éclairée, de définir le cadre de la réforme. C'est d'ailleurs pourquoi, eu égard au calendrier électoral, la date de report est fixée à 2019.

Madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, je conclurai ma présentation en rappelant à votre assemblée que ce texte est un apport essentiel à la décentralisation parisienne et à l'aménagement du territoire métropolitain.

M. Philippe Goujon. Voilà une affirmation quelque peu prétentieuse !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Il permet d'achever la vaste réforme de notre organisation territoriale et d'améliorer sensiblement l'efficacité de l'action publique. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, écologiste et républicain.)


source http://www.assemblee-nationale.fr, le 16 décembre 2016

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