Déclaration de Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, sur les projet de loi et projet de loi organique rétablissant la confiance dans l'action publique, à l'Assemblée nationale le 24 juillet 2017. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, sur les projet de loi et projet de loi organique rétablissant la confiance dans l'action publique, à l'Assemblée nationale le 24 juillet 2017.

Personnalité, fonction : BELLOUBET Nicole.

FRANCE. Garde des Sceaux, ministre de la justice

Circonstances : Examen du projet de loi et du projet de loi organique rétablissant la confiance dans l'action publique, à l'Assemblée nationale le 24 juillet 2017

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M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi, adopté par le Sénat, pour la confiance dans la vie publique (nos 98, 106, 102) et du projet de loi organique, adopté par le Sénat, pour la confiance dans la vie publique (nos 99, 105, 103).

La conférence des présidents a décidé que ces deux textes donneraient lieu à une discussion générale commune.

Présentation commune

M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, madame la présidente et rapporteure de la commission des lois, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, mesdames et messieurs les députés, la confiance ne se décrète pas.

Un député du groupe LR. Elle se mérite !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. La confiance se gagne, elle s'entretient. Elle naît et se développe surtout en raison du respect des engagements.

Les deux textes dont vous êtes saisis, mesdames et messieurs les députés, déposés par mon prédécesseur M. François Bayrou, (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe MODEM.– « Ah ! » sur les bancs du groupe LR)…

M. Philippe Gosselin. Vous le saluerez de notre part !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Je ne fais ici qu'énoncer une réalité ! Ces deux textes traduisent un engagement fort, pris devant les Français par le Président de la République, consistant à responsabiliser la vie politique et renouveler la représentation nationale.

Cet engagement, le Gouvernement vous propose aujourd'hui de l'honorer par une réforme attendue, je crois, par tous nos concitoyens. Cette réforme répond à une exigence qui n'est nullement circonstancielle, même si elle prend de nos jours des formes nouvelles plus aiguës qu'auparavant.

L'exigence de transparence, de probité et d'exemplarité des élus découle d'une nécessité sociale, politique et éthique qui trouve sa traduction dans un texte adopté de longue date au sein de la République française, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, dont l'article 15 précise que « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ». Ce principe de responsabilité, qui est au fondement de notre démocratie, a structuré toute notre histoire politique ; toutefois, depuis quelques années, des exigences nouvelles sont apparues, traduisant une modification du rapport au pouvoir, à la politique et à la représentation.

La société demande à chacun de nous davantage de transparence, de rigueur et d'éthique et parfois même un renouvellement de nos pratiques, qui sont réinterrogées. Hier encore, par tradition ou par habitude, on acceptait de couvrir d'un voile plus ou moins épais de petits compromis avec les exigences éthiques. Nos concitoyens eux-mêmes, d'ailleurs, n'étaient pas toujours choqués par des pratiques qui leur semblent aujourd'hui intolérables. On peut regretter, peut-être, cette époque révolue. On peut aussi s'accommoder, bon gré mal gré, de certaines évolutions. On peut surtout appeler de ses vœux de véritables évolutions et de véritables innovations dans ce champ éthique.

En cette matière comme dans d'autres, nous sommes tenus par la volonté des citoyens. Celle-ci doit naturellement trouver sa traduction dans l'État de droit, dans les principes de la démocratie représentative et dans le respect d'un principe fondateur de notre République, celui de la séparation des pouvoirs. Le législateur a pris la mesure de ces exigences nouvelles en adoptant en 2013 et en 2016 plusieurs textes relatifs à la transparence et à la lutte contre la corruption. De ce point de vue, il faut lui rendre hommage, d'autant plus que le Parlement a pris de son côté certaines initiatives.

Ainsi, dès 2011, votre assemblée, mesdames et messieurs les députés, s'est dotée d'un code de déontologie et d'un déontologue, et ces mesures en ont annoncé d'autres. Les deux assemblées ont ainsi déjà pris la mesure de l'enjeu éthique et accompli de grands progrès. Il reste cependant du travail pour restaurer la confiance si nécessaire que portent les citoyens à leurs représentants.

Telle est l'ambition de cette réforme, qui ne prétend en aucun cas faire œuvre de moralisation. D'ailleurs, vous ne m'entendrez jamais employer ce terme, car les dispositions qui vous sont soumises ne se veulent en aucun cas stigmatisantes. La morale, ce n'est pas le droit, mais un concept contingent susceptible de changer au fil du temps. Or nous visons ici à élaborer un corpus de règles acceptées, partagées et fondées sur une éthique républicaine commune.

Au fond, la volonté du Gouvernement est très simple. Nous voulons fixer des règles plus claires, pour les élus comme pour tous les responsables politiques. Ces règles constitueront, à n'en pas douter, la meilleure des garanties pour chacun d'eux. En effet, nous disposerons ainsi des repères nécessaires et d'un cadre juridique et déontologique permettant de faire face à des situations parfois très complexes. Notre projet n'est donc ni punitif, ni stigmatisant, ni vindicatif. Il consiste à faire en sorte que les élus, qui démontrent quotidiennement, dans leur écrasante majorité, leur engagement, leur honnêteté et leur rigueur, ne soient plus cloués au pilori en raison du comportement de quelques-uns. Tel est l'acte de confiance que nous vous proposons. Il s'articule autour de quatre axes.

Le premier axe permet de sanctionner plus sévèrement ceux qui manquent aux exigences de la probité en leur interdisant d'accéder aux fonctions électives. Le deuxième permet de mieux prévenir les conflits d'intérêts et d'y mettre fin. Le troisième propose de rompre avec des pratiques qui ne sont plus acceptées par les citoyens. Enfin, le dernier axe de ces deux projets de loi entend renforcer le contrôle sur les comptes des partis tout en leur offrant, ainsi qu'aux candidats, un accès aux financements plus facile qu'auparavant. Tels sont les quatre axes que je vais à présent vous présenter, mesdames et messieurs les députés, avant de laisser la place au débat.

Le premier axe consiste donc à sanctionner plus sévèrement ceux qui manquent aux exigences de la probité et à les empêcher d'accéder aux fonctions électives. Les textes créent tout d'abord une sanction d'inéligibilité pour manquement à la probité. Il s'agit de l'un de leurs points les plus importants : la création d'une peine complémentaire d'inéligibilité pour quiconque manque aux exigences de la probité. Le Gouvernement propose que les juridictions répressives soient tenues de prononcer cette peine, sauf décision contraire spécialement motivée. Ainsi, quiconque ayant démontré ne pas remplir les conditions de dignité essentielles à l'exercice d'un mandat serait écarté par principe des fonctions électives.

Chacun ici sait qu'un débat a été ouvert sur cette question. La commission des lois a souhaité substituer à ce dispositif un mécanisme auquel le Gouvernement avait renoncé pour des motifs de constitutionnalité. En interdisant automatiquement, sans qu'une juridiction ne se prononce, à ceux qui ne disposent pas d'un casier judiciaire vierge – le fameux B2 – de se présenter aux élections, on porte atteinte au principe de nécessité des peines garanti par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ainsi qu'au principe d'individualisation des peines qui en découle.

Après des échanges et une réflexion approfondis sur ce point, le groupe La République en marche a pris une initiative que je juge bienvenue. Nous pourrons ainsi nous accorder sur un texte alliant réalisme, efficacité et respect des principes constitutionnels.

Dans un registre proche mais avec un enjeu différent, la commission des lois a adopté un amendement permettant au Président de la République et au Premier ministre de vérifier si une personne pressentie pour entrer au Gouvernement dispose bien d'un casier judiciaire vierge.

M. Philippe Gosselin. Bon courage !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Le Gouvernement est favorable à cette mesure et proposera simplement une réécriture du dispositif afin de s'assurer de sa pleine constitutionnalité.

Toujours sur ce point de la probité, le texte permet d'interdire aux parlementaires qui ne justifient pas avoir satisfait à leurs obligations fiscales de rester en fonction. Une attestation fiscale sera délivrée au parlementaire et au déontologue de l'Assemblée, comme l'a souhaité opportunément votre commission des lois. Cette attestation indiquera si le parlementaire a respecté ou non ses obligations fiscales. Ce dernier sera alors tenu, comme tout citoyen, de se mettre en conformité avec ces obligations. En cas de refus, le bureau de l'Assemblée saisira le Conseil constitutionnel, qui pourra prononcer la démission d'office du parlementaire et son inéligibilité.

Ces dispositions d'inégibilité, mesdames et messieurs les députés, sont particulièrement rigoureuses. Elles s'articulent avec des règles nouvelles visant à prévenir et sanctionner les conflits d'intérêts, tout en préservant le bien le plus précieux pour les élus : leur indépendance.

C'est le deuxième axe des textes qui vous sont proposés : prévenir les conflits d'intérêts et y mettre fin. Tout d'abord, et ce sont des dispositions importantes, les obligations de transparence pesant sur le Président de la République et les candidats à la présidence de la République sont renforcées. Chaque citoyen pourra juger de l'évolution du patrimoine du chef de l'État entre le début et la fin de son mandat, grâce à un avis publié par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique – HATVP. Le Sénat a ajouté une disposition imposant aux candidats à l'élection présidentielle une déclaration d'intérêts et d'activités, ce qui n'était pas le cas jusqu'alors. Le Gouvernement y est favorable.

Par ailleurs, les textes proposent de mieux définir la notion de conflit d'intérêts pour les parlementaires. Le Gouvernement, en effet, a le souci de ne pas mettre les parlementaires qui exercent d'autres responsabilités – je pense notamment aux fonctions électives qui peuvent les conduire à assumer un autre intérêt public, par exemple d'ordre local – dans l'impossibilité récurrente de participer aux travaux du Parlement. Votre commission des lois a fait un autre choix, en estimant que la confrontation des intérêts publics pouvait être constitutive d'un conflit d'intérêts. Le Gouvernement estime que la définition qu'il proposait initialement était de nature à mieux préserver les droits des parlementaires, tout en offrant un cadre rigoureux pour prévenir les conflits d'intérêts.

M. Philippe Gosselin. Bien sûr !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Nous devrons donc, c'est bien légitime, ouvrir un débat sur ce point.

Mais quelle que soit la définition que vous retiendrez, il appartiendra à chaque assemblée de préciser les règles internes de prévention et de traitement des situations de conflit d'intérêts. L'un des points importants des textes qui vous sont soumis réside d'ailleurs dans la création d'un registre public des déports. De même, le rôle du déontologue, que Mme la rapporteure souhaite renforcer, sera essentiel en la matière.

Par ailleurs, les incompatibilités relatives à l'activité de conseil seront étendues et renforcées. À l'heure actuelle, seule existe l'impossibilité pour un parlementaire de commencer pendant son mandat une activité de conseil. Cette interdiction ne s'applique d'ailleurs pas aux professions libérales réglementées, comme celle d'avocat. Cette disposition est apparue très insuffisante au Gouvernement, en raison des conflits d'intérêts potentiels liés à l'exercice de cette activité.

Le dispositif est donc complété selon plusieurs axes. Tout d'abord, un axe temporel, puisqu'un parlementaire ne pourra commencer à exercer ces activités pendant son mandat et devra cesser celles débutées dans les douze mois qui précèdent le début de son mandat. Un deuxième axe s'attache au périmètre des fonctions exercées, puisque la dérogation qui s'applique aujourd'hui pour les professions réglementées est supprimée. Enfin, le dernier axe est relatif à la nature des fonctions exercées.

Le dispositif proposé par le Gouvernement en matière d'encadrement des activités de conseil assure une conciliation entre l'indépendance des élus, la prévention des risques de conflit d'intérêts et la liberté d'entreprendre, qui doit être reconnue à tout parlementaire comme elle l'est à tout citoyen. Les dispositions prévues devraient permettre d'éviter les écueils constitutionnels mis en évidence par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 octobre 2013, qui avait alors censuré une interdiction trop générale posée par le texte soumis à son contrôle.

J'ajoute, et c'est très important, qu'il ne s'agit nullement d'interdire aux parlementaires d'exercer d'autres activités professionnelles compatibles avec leur mandat. Si nous le faisions – mais cela n'est pas notre intention – nous nous exposerions à une censure constitutionnelle.

Le troisième axe des projets qui vous sont soumis entend mettre fin à des pratiques qui étaient acceptées hier, mais qui ne le sont plus aujourd'hui. Ces dispositions concernent les emplois familiaux, l'indemnité représentative de frais de mandat – IRFM – et la réserve parlementaire.

Je ne reviendrai pas sur les conditions dans lesquelles a émergé la question des emplois familiaux. Le Gouvernement a proposé de mettre fin à cette pratique, aussi bien pour les membres du Gouvernement que pour les parlementaires et les exécutifs locaux. Cette pratique ne semble en effet plus tolérable aujourd'hui : c'est un fait social, qu'il faut prendre en considération. Tout recul en la matière serait très mal perçu de nos concitoyens.

La commission des lois a réajusté le périmètre des personnes concernées par cette interdiction, en restreignant un peu la dimension du cercle familial. Le Gouvernement n'y voit pas d'obstacle, les dispositifs déontologiques de votre assemblée prenant le relais au-delà du cercle familial envisagé en cas de conflits d'intérêts.

Parallèlement, le Sénat puis votre commission des lois ont pris d'heureuses initiatives pour faire progresser la situation générale des collaborateurs parlementaires, dont le travail à vos côtés est tout à la fois considérable et indispensable. C'est là une excellente chose et le Gouvernement soutiendra ces évolutions.

J'en viens à l'IRFM. Dans un souci de transparence concernant les frais engagés par les parlementaires dans l'exercice de leur mandat, le Gouvernement avait prévu la disparition de cette indemnité, remplacée par un remboursement de ces frais sur une base réelle et sur présentation de justificatifs. Un dialogue, dense, s'est noué sur ce sujet, d'abord avec le Sénat puis avec votre commission des lois. Le dispositif qui a été adopté par la commission des lois, précisant celui adopté par le Sénat, me semble rigoureux et opérationnel, comme le souhaitait M. le président de l'Assemblée nationale.

Des lignes claires seront donc tracées pour déterminer ce qui relève ou non des frais de mandat. Des mécanismes de contrôle seront organisés. L'ensemble du processus, et nous reviendrons bien entendu sur son détail, s'effectuera dans le respect de l'autonomie des assemblées et avec l'intervention du déontologue. Le Gouvernement se réjouit du travail qui a été conduit sur ce point très délicat.

Enfin, le projet de loi organique propose aussi de mettre fin à la pratique actuelle de la réserve parlementaire. Ce sujet, très discuté, suscite beaucoup d'interrogations, chez les députés comme chez les sénateurs. Pour aborder cette question délicate, il faut revenir aux quelques principes simples qui ont conduit le Gouvernement à proposer la suppression de cette réserve.

Cette question me semble en effet renvoyer à celle, plus large, du rôle du Parlement et du rapport des parlementaires au territoire au sein duquel ils sont élus. Je rappelle ici que si les parlementaires sont élus dans une circonscription, ils ne sont pas les élus de leur circonscription, mais de la nation tout entière ! (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe REM.– Exclamations sur les bancs du groupe LR.)

M. Philippe Gosselin. Un député de la nation est ancré dans son territoire !

M. Jean-Luc Reitzer. Chers collègues, comment pensez-vous être réélus dans cinq ans ?

M. Jean-Luc Mélenchon. Le peuple, c'est le peuple ! Pas le peuple d'une circonscription !

M. le président. Mme la garde des sceaux seule a la parole.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. En outre, l'article 24 de la Constitution détermine précisément les missions des assemblées, qui sont au nombre de trois : voter les lois, contrôler l'action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques. La Constitution ne prévoit pas que les parlementaires puissent disposer d'une dotation budgétaire qu'ils attribueraient pour financer telle ou telle action. D'ailleurs, son article 40 traduit une idée assez proche en interdisant les initiatives parlementaires entraînant une dépense des deniers publics.

M. Jean-Luc Reitzer. C'est n'importe quoi !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. La pratique de la réserve résulte d'une convention entre le Gouvernement et les parlementaires pour passer outre cette interdiction prévue par l'article 40. C'est, en tout cas, ce qui la distingue initialement de la réserve ministérielle, dont le montant est d'ailleurs très modeste. (« Ah ! » sur les bancs des groupes LR et LC.)

M. Philippe Gosselin. Mais que l'on protège !

M. Éric Diard. Et le parallélisme des formes ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Nous y reviendrons au cours du débat.

M. David Habib. Pour la maintenir…

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. J'entends les arguments de ceux qui souhaitent le maintien de la réserve parlementaire : nous en reparlerons également à l'occasion de l'examen de l'article 9. Mais clairement, le Gouvernement estime qu'il faut rompre avec cette pratique, et en cela, il a été suivi par votre commission des lois.

Le dernier axe des réformes qui vous sont proposées renforce les contrôles sur les comptes des partis politiques, tout en leur offrant, ainsi qu'aux candidats, un accès plus facile aux financements. Ces dispositions permettent de donner corps à l'exigence du pluralisme de la vie politique. Les partis politiques dépendent aujourd'hui largement du financement public. Cependant, les règles qui s'appliquent à eux n'offrent pas toutes les garanties contre les abus ou les dérives. Elles sont par ailleurs assez peu favorables au renouvellement de la vie politique et au pluralisme.

Il est donc proposé de renforcer les comptes des partis politiques et des campagnes électorales, dans le respect des dispositions de l'article 4 de la Constitution selon lequel les partis politiques se forment et exercent leur activité librement. En ce sens, quatre axes sont proposés.

D'abord, le mandataire financier du parti recueillera l'ensemble des ressources reçues par ce dernier et non plus seulement les dons. Les partis politiques devront d'ailleurs tenir une comptabilité, selon un règlement établi par l'Autorité des normes comptables. Ensuite, le financement des partis et des campagnes électorales sera mieux encadré quant aux prêts des personnes physiques, afin d'éviter les dons déguisés. En contrepartie, et c'est le troisième point, l'accès au financement par les candidats et les partis politiques sera amélioré grâce à l'intervention d'un médiateur du crédit. Enfin, le Gouvernement souhaite la création d'une structure, ou d'un dispositif pérenne de financement, la « banque de la démocratie », afin de pallier les carences du financement bancaire privé. Sur ce point, la commission des lois a adopté l'amendement de rétablissement proposé par le Gouvernement.

Monsieur le président, madame la rapporteure, monsieur le rapporteur pour avis, mesdames et messieurs les députés, je vous ai présenté à grands traits l'économie générale de cette réforme à laquelle le Gouvernement est vivement attaché. Votre commission des lois a adopté un certain nombre d'amendements qui permettent d'améliorer la lisibilité de ces deux textes tout en préservant leur cohérence.

À cet égard, je voudrais saluer le travail considérable, difficile et remarquable de Mme Yaël Braun-Pivet, votre rapporteure. (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) Je voudrais également saluer les travaux de votre commission des finances, sous la responsabilité de son rapporteur général, M. Joël Giraud, qui s'est penchée sur quelques points clés de nos deux textes. (Mêmes mouvements.)

M. David Habib. Il est champion de la réserve !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. L'ensemble des dispositions que le Gouvernement soumet à votre examen, telles qu'amendées par vos soins, entendent servir la démocratie en lui apportant un surcroît de transparence, de justice et d'éthique. Vous le savez, ces mesures seront complétées par la réforme constitutionnelle dont le Président de la République a présenté les grandes lignes lors de son discours au Congrès de Versailles, le 3 juillet dernier. Il s'agit ici d'un premier acte fondateur, inaugural, essentiel, de cette volonté de rétablir un lien de confiance entre les Français et leurs élus.

Nous devons donc nous retrouver, me semble-t-il, autour de propositions fortes, réalistes, lisibles et cohérentes, qui répondent au besoin de transparence et de prévention des conflits d'intérêts, tout en respectant l'action parlementaire et le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs. C'est la voie ambitieuse que le Gouvernement vous propose d'emprunter en faisant sien ce mot de Beaumarchais, « Tout ce qui inspire la confiance, cimente l'estime, et augmente la bonne opinion ».

Je vous souhaite, mesdames et messieurs les députés, un excellent travail. (Applaudissements sur les bancs des groupes REM, MODEM et LC.)


source http://www.assemblee-nationale.fr, le 31 juillet 2017

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