Déclaration de M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'éducation nationale, à l'Assemblée nationale le 8 octobre 1984, sur la décentralisation de l'éducation nationale et l'enseignement privé. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'éducation nationale, à l'Assemblée nationale le 8 octobre 1984, sur la décentralisation de l'éducation nationale et l'enseignement privé.

Personnalité, fonction : CHEVENEMENT JEAN Pierre.

FRANCE. Ministre de l'éducation nationale

Circonstances : Première lecture du projet de loi sur la décentralisation à l'Assemblée nationale le 8 octobre 1984

ti : Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs,


Vous avez voté en juillet 1983 une loi qui pose le principe d'une nouvelle répartition des compétences en matière d'enseignement public et vise à confier aux collectivités locales de plus grandes responsabilités en ce domaine.

Le principe de la responsabilité de la puissance publique en matière d'enseignement n'est pas en cause, mais il est équilibré désormais par deux autres principes, celui, traditionnel de la liberté de l'enseignement, et celui, nouveau, de la décentralisation.

Le Ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation vient de vous exposer les raisons pour lesquelles certaines dispositions de la loi du 22 juillet 1983 devaient être précisées ou modifiées.

Vous le savez, ces dispositions doivent aussi être complétées afin de préciser l'incidence de la décentralisation sur les rapports entre l'État, les Collectivités Locales et les Établissements d'Enseignement Privés sous contrat.

C'est l'objet des dispositions simples et pratiques rendues publiques le 29 août et dont vous avez bien voulu, Monsieur le Rapporteur, ajouter qu'elles seraient utiles.

Puisque la modification de la loi du 22 juillet 1983 donne au Ministre de l'Éducation Nationale l'occasion de s'exprimer, pour la première fois à votre tribune sur la décentralisation de l'Éducation Nationale, je souhaite vous exposer complètement et sans détour les enjeux de cet important mouvement, s'agissant de l'enseignement public d'abord puis des établissements privés d'enseignement ensuite.

I - Après le Ministre de l'Intérieur, le Ministre de l'éducation nationale entend apporter l'éclairage qui lui est propre sur l'objectif de la décentralisation de l'enseignement public en se fondant sur deux idées simples :

- les principes du service public de l'enseignement sont réaffirmés ;

- le cadre nouveau de la décentralisation doit rendre possible une action plus responsable des différents partenaires de l'école -État, Collectivités Locales, usagers.

On a pu dire que la loi du 22 juillet 1983 instituait au sein du système éducatif un régime de compétences partagées. Là, comme dans d'autres domaines, il faut être clair, et bien situer les responsabilités des uns et des autres.

I.1 - Le service public de l'enseignement est la responsabilité de l'État conformément à la tradition républicaine et à l'intérêt du pays tout entier.

Le rôle de l'école de la République doit être solennellement réaffirmé. Il correspond à l'exigence de l'unité nationale : l'école de la République scolarise 83 % des enfants. Il correspond ensuite à l'exigence de la démocratie qui est celle de l'égalité devant le service public de l'éducation.

Il correspond enfin à l'exigence de la modernisation : une politique nationale de l'éducation peut seule répondre aux besoins du pays à notre époque et assurer la qualité de l'enseignement.

L'exigence de la qualité de l'enseignement sur l'ensemble du territoire national implique que l'État demeure compétent aussi bien dans l'établissement des programmes d'enseignement, la détermination des grandes orientations pédagogiques, que dans la définition de la politique de recrutement et de formation de l'ensemble des personnels de l'Éducation Nationale. La qualification des maîtres est un élément essentiel de la qualité de l'enseignement.

Aussi bien l'État continue à supporter l'essentiel des dépenses afférentes à l'enseignement : la proportion en est de plus de 80 %. Le maintien du service public peut seul enfin assurer la mobilité géographique de nos concitoyens sans préjudice pour la qualité des études de leurs enfants.

Je suis pour ma part, convaincu que plus les objectifs fixés au niveau de l'État seront clairs et bien perçus, plus la décentralisation pourra être efficace. Décentralisation et politique nationale doivent aller de pair.

Cependant, la conviction que l'éducation doit rester nationale conformément à la tradition républicaine, ne signifie pas que tous les établissements scolaires doivent être uniformes. Au contraire, il faut qu'ils s'adaptent à la diversité des publics scolaires, à l'environnement économique, social et culturel de chaque région. C'est cela le sens de la décentralisation : libérer l'initiative des enseignants dans un cadre de qualité et d'objectifs nationaux clairement affichés ; associer à l'effort de l'école tous les partenaires de l'éducation.

I.2 - J'en viens à la seconde idée-force de mon propos : la décentralisation ne doit pas aboutir à l'implosion du service public, mais elle définit un cadre nouveau qui doit donner plus de responsabilité aux différents partenaires de l'éducation nationale, les enseignants, les personnels mais aussi les élus et les usagers.

L'éducation nationale est une responsabilité partagée.

J'insisterai plus particulièrement sur deux points.

- l'élaboration des schémas prévisionnels ;

- les établissements publics locaux que seront désormais les collèges et les lycées.

a) Les assemblées locales joueront désormais un rôle essentiel dans l'élaboration des schémas prévisionnels de formation et d'investissements.

Cela est souhaitable pour qu'il soit tenu compte des besoins, des débouchés, des aspirations.

Pour l'enseignement du premier degré, la loi du 22 juillet 1983 confirme qu'il appartient au Conseil Municipal de décider de la création et de l'implantation des écoles et des classes élémentaires et maternelles. Cela implique bien entendu un dialogue avec les autorités de l'État qui ont pour rôle et conservent la compétence de pourvoir aux emplois d'instituteurs.

Pour l'enseignement du second degré la loi du 22 juillet 1983, a également institué un régime de responsabilité partagée entre les collectivités locales et l'État.

C'est le Conseil Régional qui élabore avec l'accord des collectivités concernées et compte tenu des orientations fixées par le plan, le schéma prévisionnel des formations. Cette réflexion sur les besoins à moyen terme de scolarisation par niveaux et par filières d'enseignement doit se fonder sur les données démographiques et économiques que seule la région peut établir avec cohérence.

A partir de ce schéma prévisionnel des formations, sera établi le schéma prévisionnel des investissements des établissements qui prévoit l'ensemble des opérations de construction, reconstruction, extension qu'il serait souhaitable de réaliser. Le Conseil Général établira le programme d'investissement des collèges et le Conseil Régional celui des lycées. Ces schémas seront établis avec l'accord des collectivités intéressées.

Enfin, chaque année la liste des opérations de construction ou d'extension sera dressée par le représentant de l'État après accord des collectivités concernées pour laquelle l'État s'engagera à pourvoir ces établissements des postes indispensables à leur fonctionnement pédagogique et administratif.

Vous le constatez, l'élaboration de la carte scolaire laisse une très large initiative aux assemblées locales, même si là encore le dialogue avec la puissance publique reste la règle.

b) Si l'on en vient maintenant aux établissements scolaires eux-mêmes, chacun conviendra que les lycées et collèges ne peuvent pas être des établissements publics locaux comme les autres. Ils doivent bien entendu faire l'objet d'un contrôle par l'état qui, je l'ai déjà dit, conserve la responsabilité du service public d'enseignement qu'il finance pour 80 %.

Parallèlement la collectivité locale de rattachement doit être en mesure de jouer un rôle plus important dans la vie des établissements scolaires dont elle financera le fonctionnement et l'équipement. Aussi, la représentation des élus locaux sera renforcée au sein des nouveaux conseils d'administration, même si le nombre des établissements par département et par région limite nécessairement le nombre des élus locaux qui peuvent siéger au conseil de chaque établissement.

Dans le même temps, les établissements scolaires doivent conserver une autonomie réelle. La représentation des élus, des personnels et des usagers (parents) implique un rôle accru pour le chef d'établissement. Il faut libérer l'initiative. Mais pour atteindre le même objectif, il y a des moyens variables. Il serait vain d'opposer deux autonomies : celle de la collectivité locale et celle de l'établissement. A cet égard, je considère que la meilleure formule est de confier la présidence du conseil d'administration au chef d'établissement parce qu'il est le garant de l'unité de l'institution. C'est ce que prévoit l'article 7 du projet de loi qui vous est soumis.

J'ai la conviction que la décentralisation territoriale doit permettre au collège ou au lycée -établissement public local- de disposer d'une responsabilité accrue dans un cadre cohérent. La compétence partagée entre l'État et les collectivités locales doit permettre à l'établissement d'affirmer sa responsabilité mais aussi de mobiliser les enseignants et, avec eux, tous les acteurs de l'éducation nationale les collectivités locales qui investiront dans l'éducation et les usagers (parents, syndicats) dont l'intervention devra respecter la responsabilité des enseignants, dans l'acte éducatif lui-même.

II - Le projet de loi qui vous est présenté serait incomplet si, outre les précisions et adaptations du dispositif législatif concernant l'enseignement public il ne comportait des dispositions relatives aux rapports entre l'État, les collectivités locales et les établissements d'enseignement privés sous contrat.

Ces dispositions s'inspirent, comme les dispositions relatives à l'enseignement public, des deux idées-force :

- les principes du service public doivent être réaffirmés ;

- les règles de la décentralisation doivent être transposées aux établissements d'enseignement privés, moyennant les adaptations nécessaires.

1 - S'agissant du service public. La loi fait référence aux établissements d'enseignement privés et non à ce qu'il est convenu d'appeler improprement "l'enseignement privé".

Si la liberté d'enseignement est reconnue par le Conseil constitutionnel comme un des principes fondamentaux de la république le devoir constitutionnel de l'État affirmé par le préambule de la Constitution de 1946 est d'organiser un enseignement public ouvert à tous. Il est donc de la responsabilité éminente de l'État de créer les conditions d'existence de l'école de la République, et, éventuellement de reconnaitre les concours apportés au service public de l'enseignement par des établissements donnant un genre d'éducation particulier. Cette responsabilité impose à l'État un devoir de vigilance : aucune association au service public ne peut porter atteinte aux principes républicains : droit à l'enseignement public et gratuit (non discrimination selon l'origine sociale) ; liberté de concourir au service public de l'enseignement avec acceptation des règles qu'il implique.

Des règles claires définissent en effet le concours apporté par des établissements privés au service public.

La loi du 31 décembre 1959 implique que l'enseignement doit être donné dans ces établissements conformément aux règles et programmes de l'enseignement privé. A ce titre l'État exerce sur ces établissements un contrôle administratif et pédagogique.

I - L'application de la loi du 31 décembre 1959 a comporté des déviations qui ont elles mêmes conduit à des modifications législatives notamment par le biais de la loi Guermeur.

Le Gouvernement vous propose en conséquence d'abroger certaines des dispositions de cette loi.

a) La loi de 1959 affirmait que le financement des dépenses de fonctionnement des classes sous contrat d'association se faisait dans les mêmes conditions que pour les classes de l'enseignement public.

Cette disposition était claire. Nous vous proposons d'y revenir. Les collectivités qui ont la charge du fonctionnement des classes de l'enseignement public ont aussi la charge du fonctionnement des classes sous contrat d'association.

1) Ceci comporte deux conséquences.

a) En vertu de la loi de décentralisation toute charge nouvelle résultant d'un transfert de compétence doit être compensée par l'État. Les départements et les régions recevront donc une compensation équivalente à la prise en charge de la part du forfait d'externat qu'ils auront désormais à verser pour les établissements privés comme pour les établissements publics.

b) Les communes, pour qui cette charge n'est pas nouvelle doivent s'en acquitter mais ne sont pas liées par une règle forfaitaire. Elles ont la possibilité de verser des prestations en nature pour le fonctionnement des écoles.

2) Les rapports entre les collectivités locales et les écoles privées différeront cependant du régime prévu par la loi du 22 juillet 1983 concernant les rapports des mêmes collectivités avec les écoles publiques sur deux points.

a - Tout d'abord tout nouveau contrat d'association requerra l'accord de la commune. A défaut les contrats simples seront maintenus.

b - La deuxième différence a trait aux charges des communes périphériques. Aucune obligation n'est faite aux communes dont des résidents fréquentent un établissement privé sous contrat implanté sur une autre commune de participer aux dépenses de fonctionnement de cet établissement.

La densité très variable de l'implantation de ces établissements, et le fait qu'ils ne sont soumis a aucune sectorisation et peuvent donc librement choisir leurs élèves, ne permet pas de transposer à leur égard l'obligation de financer les frais de fonctionnement afférents aux élèves habitant les communes voisines, qui existe pour les collectivités territoriales en matière d'enseignement public. C'est donc un accord amiable entre les communes et les établissements intéressés qui a été prévu.

Cette dérogation est toutefois sans conséquence préjudiciable pour la commune siège qui participe au fonctionnement des classes sous contrat au prorata de ses élèves inscrits.

3) Ces dispositions sont de nature, je le crois, à mettre fin à de nombreux contentieux en cours qui sont d'ailleurs de nature diverse.

Si les communes ne veulent pas financer des classes situées dans une autre commune ou se refusent à verser une contribution forfaitaire et demandent à pouvoir s'acquitter de leur charge par des prestations en nature, elles pourront le faire. Les communes qui ont sur leur territoire des établissements privés déjà sous contrat d'association devront appliquer la loi. En effet, l'obligation de financement se fonde désormais sur un droit plus équitable. Les contrats d'association ne pourront être conclus qu'avec l'accord de la commune siège qui sera signataire du contrat et sera représentée au conseil d'administration de l'établissement.

Dans les contrats d'association en cours et qui demeurent en vigueur, faute de quoi, chacun le comprend une instabilité permanente s'installerait, les collectivités territoriales ont donc une obligation de financement. Mais en contrepartie, des garanties leur sont apportées. Toute collectivité qui finance le fonctionnement d'un établissement sous contrat aura droit dans les 6 mois à compter de la promulgation du présent texte à un représentant au conseil d'administration de l'établissement privé.

La formule du contrat simple ne s'appliquant pas aux collèges et aux lycées, c'est seulement un avis des départements et des régions qui est requis. Il sera bien entendu tenu compte de cet avis avant la signature du contrat par le représentant de l'État.

B) L'abrogation de l'article 1 de la loi Guermeur vise à effacer une disposition contestable et à réaffirmer les prérogatives de la puissance publique.

1) Le caractère propre de l'établissement trouve sa limite dans la liberté de conscience laissée à chacun. S'agissant des élèves, cette règle n'est que le rappel du principe constitutionnel de la liberté d'accès de tous aux établissements concourant au service public. S'agissant des maîtres, la loi de 1977 avait cru utile d'apporter des précisions sur l'obligation de respecter le caractère propre de l'établissement. L'affirmation du caractère propre de l'établissement existe dans la loi de 1959. Elle entraîne, selon le Conseil Constitutionnel, pour le maître, une obligation de réserve qui ne porte pas atteinte à la liberté de conscience. Mais cette obligation de réserve est générale. Elle n'est pas imposée par le seul "caractère propre". Elle est aussi bien imposée par la liberté de conscience des élèves et de leur famille. En bref, il s'agit d'un devoir général qui s'impose au maître.

2) Le retour à une rédaction qui prévoyait que l'enseignement dispensé dans les classes sous contrat l'est "selon les règles et programmes" des classes correspondantes de l'enseignement public a également pour but de mettre fin à une confusion. La loi du 25 Novembre 1977 - suivant en cela la loi de 1971 - avait préféré à cette expression celle de "règles générales". Or ce qui compte ici n'est pas l'épithète mais la réalité des choses : L'obligation faite par la loi de 1959 est celle de se conformer aux horaires de l'enseignement public et au contenu des programmes. Ces règles ne sont pas contestées. Là encore le retour à un texte clair nous parait préférable.

3) Enfin, la nomination des maîtres

Il faut, là aussi, revenir à ce qui avait été initialement prévu.

Il n'est pas admissible que l'autorité académique se borne à entériner purement et simplement les mouvements qui lui sont proposés. Il est en particulier de sa responsabilité de vérifier que les maîtres qui quittent leur poste dans une classe sous contrat se trouvent réemployés dans des conditions normales avant de procéder à la nomination aux postes.

C'est un impératif de bonne gestion. Mais c'est aussi une garantie à laquelle ont droit les maîtres. Indépendamment des autres garanties qu'ils réclament - j'attends sur ce point les propositions des parties intéressées - Ils ont droit à une organisation de leur emploi. L'autorité académique y veillera.

Bien entendu, ces décisions ne seront prises qu'après une concertation dont les modalités seront fixées dans les décrets d'application qui feront eux-mêmes l'objet d'une concertation préalable. Les directeurs d'établissement ont, par ailleurs la garantie que c'est avec leur agrément qu'un maître sera nommé dans l'établissement.

III - Il ne suffisait pas, je l'ai dit, de revenir au cadre légal offert par la loi de 1959, fut-il clarifié. Il fallait aussi l'adapter à la logique de la décentralisation.

Pour tirer les conséquences de la décentralisation, deux règles sont ajoutées, et une institution créée.

a) J'ai déjà commenté la première règle. Il s'agit de l'obligation mise à la charge de la collectivité territoriale compétente de financer, dans les conditions que j'ai précisées plus haut, certaines dépenses des classes sous contrat d'association.

Cette obligation a une contrepartie immédiate qui est l'introduction d'un représentant de la collectivité territoriale qui finance, au conseil d'administration de l'établissement sous contrat.

Cette disposition vise à créer les conditions d'une concertation sur place entre des parties qui jusqu'ici trop souvent s'ignoraient. Il est anormal qu'une collectivité verse des prestations élevées - la moyenne nationale en est de 850 F par élève et par an - sans être même informée des conditions d'affectation de ces crédits. Et beaucoup plus simplement, d'ailleurs, est-il normal que les représentants de la collectivité territoriale n'aient même dans bien des cas jamais rencontré le chef de l'établissement auquel ils affectent des fonds ?

Le dialogue institutionnalisé est bien la moindre des règles qui doit régir les rapports entre la collectivité qui finance et l'établissement bénéficiaire.

b) L'autre règle nouvelle est l'obligation de comptabilité des classes du second degré faisant l'objet d'une demande de contrat avec les schémas prévisionnels établis dans le cadre régional.

Cette obligation tire la conséquence du transfert des compétences au profit des régions et des départements, en matière de carte scolaire.

Le schéma que les régions établissent et proposent au représentant de l'État tient compte de l'ensemble des besoins, que ceux ci soient couverts ou susceptibles de l'être par des établissements d'enseignement public ou des établissements privés sous contrat.

Il convient de vérifier que la formation dispensée dans une classe demandant à bénéficier du régime du contrat est compatible - c'est le mot employé par le projet de loi - avec le schéma de l'ensemble des formations. Cette obligation de compatibilité se borne à soumettre les classes sous contrat aux mêmes règles que les classes de l'enseignement public afin d'éviter au maximum les doubles emplois et les gaspillages.

c) A cela s'ajoute la création d'une institution. Il sera créé des commissions académiques de concertation où seront représentés en nombre égal les collectivités territoriales, les établissements de l'État. Ces commissions, qui se substitueront aux actuels comités départementaux de conciliation, ont des compétences larges. Elles connaîtront à titre consultatif de toutes questions relatives aux contrats et à la destination des fonds publics. Elles seront obligatoirement consultées avant tout recours contentieux et toute résiliation d'un contrat. Il est permis de penser que leur représentation tripartite jointe à leurs larges compétences seront un facteur de transparence.

Telle est donc la logique des dispositions relatives aux établissements d'enseignement privés. Cette logique est celle de la clarté. Les contrats en cours, qui touchent plus de 12.000 établissements, restent en vigueur. Mais la liberté des communes est entière pour la conclusion de tout nouveau contrat. Enfin toute obligation trouve désormais sa contrepartie.

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Députés, le texte que le Gouvernement soumet à votre vote doit préparer l'avenir.

Ces dispositions simples et pratiques étant définies elles devront être appliquées. Elles permettront d'entreprendre avec le concours de tous la rénovation du service public de l'enseignement. C'est la qualité de l'enseignement qui est la grande affaire C'est elle qui doit mobiliser nos énergies. C'est dans cet esprit que nous vous demandons d'adopter ce texte.

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