Discours de M. Edouard Balladur, Premier ministre, sur les objectifs et les bases théoriques de la politique économique du gouvernement face à la situation de récession, devant le Conseil économique et social le 6 juillet 1993. | vie-publique.fr | Discours publics

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Discours de M. Edouard Balladur, Premier ministre, sur les objectifs et les bases théoriques de la politique économique du gouvernement face à la situation de récession, devant le Conseil économique et social le 6 juillet 1993.

Personnalité, fonction : BALLADUR Edouard.

FRANCE. Premier ministre

Circonstances : Réunion du Conseil économique et social à l'occasion de l'examen de la conjoncture économique au 1er semestre 1993

ti : Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,


Permettez-moi, tout d'abord, de remercier la section des problèmes économiques généraux et de la conjoncture présidée par Monsieur BRUNET pour son excellent travail, ainsi que Monsieur NETTER pour son rapport concret et d'une très grande qualité.

Ce rapport que votre Assemblée examine aujourd'hui et dont Monsieur NETTER vient de nous rappeler les principales conclusions, présente un tableau de la conjoncture économique au premier semestre 1993 que certains jugeront peut-être pessimiste. C'est néanmoins la situation que le Gouvernement a trouvée en avril.

La politique économique que nous menons depuis lors tente de mettre en place toutes les conditions nécessaires pour redresser rapidement cette situation. Certes, ses effets ne peuvent pas encore se faire sentir au niveau des données conjoncturelles puisque l'essentiel des mesures est en cours d'adoption. Néanmoins, comme le souligne votre rapport, les premières réactions des marchés et des ménages sont encourageantes pour la politique que nous menons : les taux d'intérêt à trois mois ont baissé de plus de 3,5 points depuis le 29 mars et l'emprunt que j'ai lancé semble devoir être largement souscrit ; la demande et l'activité devraient s'en trouver stimulées.

Avant de présenter plus en détail les objectifs et l'architecture de la politique économique actuelle de la France, je souhaiterais reprendre certains des éléments d'analyse qui nous ont été présentés par Monsieur le rapporteur NETTER afin de bien préciser la nature de la situation économique dont a hérité mon Gouvernement.


1. La situation économique actuelle se caractérise par un creux cyclique pour l'ensemble de l'économie européenne et pour l'économie française.

1.1. Comme dans l'ensemble des économies continentales de l'Europe, la conjoncture s'est affaissée en France à l'automne 1992, avec la baisse brutale de l'activité en Allemagne.

a. Le rapport qui vient de nous être présenté dresse un bilan documenté des tendances de la conjoncture. L'économie française est en récession depuis l'automne 1992 et aucun signe de redressement ne s'est confirmé à ce jour : la production, la consommation et l'investissement sont orientés à la baisse ; la croissance en moyenne annuelle serait négative en 1993, avec une baisse de 0,4 % du PIB total selon le Ministre de l'Economie.

Il en résulte une dégradation inquiétante du marché du travail : plus de 75.000 emplois ont été détruits dans le secteur marchand au premier trimestre de cette année après 90.000 au quatrième trimestre de l'année dernière ; le nombre des demandeurs d'emploi a augmenté de 150.000 au cours des cinq premiers mois de l'année et dépasse 3,1 millions de chômeurs. Si aucune mesure n'était prise, la situation sur le marché du travail se dégraderait à un rythme rapide d'ici la fin de l'année.

b. L'ampleur exceptionnelle du creux conjoncturel est liée à la chute récente et brutale de l'économie allemande qui pèse, en effet lourdement sur les perspectives de l'économie française et des économies européennes. Les économies anglo-saxonnes, qui sont entrées en récession avant les économies continentales européennes, sont aussi les premières à connaître une reprise, certes modérée, mais qui semble se confirmer. Cette reprise devrait se propager peu à peu à l'ensemble des pays industrialisés, en particulier à la France.

c. Les perspectives de reprise ne sont pas encore traduites par un redressement des indicateurs conjoncturels : les dernières enquêtes montrent que les perspectives tant générales que personnelles des industriels restent dégradées. Le nombre des faillites se situe à un niveau historiquement très élevé.

Dans ces conditions, la reprise de l'économie, induite par le plan de redressement du Gouvernement, sera progressive mais réelle. Le Ministère de l'Economie prévoit une croissance de 1,4 % du PIB en 1994, appuyée par une diminution du rythme d'épargne des ménages et une consolidation de l'investissement. Cependant, comme le souligne votre rapport, Monsieur NETTER, la marge d'incertitude des prévisions demeure importante et les erreurs du passé doivent nous inciter à une grande humilité.

1.2. Les effets d'une conjoncture déprimée sont aggravés par l'ampleur des problèmes structurels de l'économie française, dans des proportions trop souvent sous-estimées.

a. Notamment, la situation dramatique de l'emploi résulte d'abord de l'importance du chômage structurel. On compte actuellement en France plus de 3,1 millions de demandeurs d'emploi ; si l'on ajoute les divers dispositifs d'aide à l'emploi sans perspective concrète de réinsertion, les exclus du marché du travail sont au nombre de 4,1 millions. Par rapport à 1990, cela représente environ 900 000 exclus supplémentaires, dont une grande partie, mais non la totalité, est imputable à la dégradation de la conjoncture. Le chômage et l'exclusion de l'emploi apparaissent donc d'abord comme un phénomène structurel, à hauteur de trois chômeurs sur quatre, avant d'être un phénomène conjoncturel.

Sachant que près de la moitié des chômeurs indemnisés affichent un salaire de référence inférieur à 1,2 SMIC, le problème de l'emploi en France apparait avant tout comme celui de l'emploi peu qualifié d'une part, de la formation professionnelle d'autre part. En mettant l'accent trop exclusivement sur la conjoncture, on a toute chance de passer à côté de l'essentiel, c'est-à-dire de la nécessité d'accorder une place accrue au travail dans la production.

A ce propos, il est bon de rappeler, que, avec le même taux de croissance de l'économie, nos partenaires européens auraient été capables de créer au moins 300 000 emplois de plus que nous et les Etats-Unis 1 million.

L'absence de politique active de l'emploi et l'acceptation résignée de l'exclusion économique sont directement responsables de la gravité de la situation sur le marché du travail.

b. Parallèlement, la dégradation brutale, et d'une ampleur historique, des déficits publics et sociaux pèse sur l'ensemble de l'économie. La politique des finances publiques a été imprudemment expansionniste au cours des cinq dernières années : entre 1988 et 1993, le besoin de financement des administrations publiques s'est creusé d'un montant équivalent à 4 points de PIB.

J'en tire deux conclusions :

- d'une part, la perte de la maîtrise des finances publiques et sociales est évidente ; les conséquences du ralentissement de la croissance sur ce que les experts appellent les "stabilisateurs automatiques" n'expliquent en effet que 1,5 à 2 points de dégradation du besoin de financement des administrations publiques ;
- d'autre part, les politiques expansionnistes n'ont eu aucun effet sur l'activité.

Le coût des erreurs passées est très élevé ; il obère la capacité de notre économie à affronter le creux conjoncturel actuel. Les déficits publics et sociaux ont en effet créé un climat d'incertitude chez les agents économiques. Depuis plusieurs mois, ceux-ci craignaient notamment pour l'avenir de leur retraite ou anticipaient un ajustement des prélèvements. Il en est résulté à la fois une hausse des taux d'intérêt réels et, comme l'a souligné le rapporteur, un comportement d'épargne de précaution excessif eu égard à la situation conjoncturelle.

L'économie française se retrouve finalement avec une dette brute des administrations publiques qui a cru plus rapidement que chez ses principaux partenaires, à l'exception des Etats-Unis et de l'Italie, et qui avoisine 50 % du PIB selon l'OCDE. Mais surtout, entre 1987 et 1992, la dette de l'Etat a presque doublé ; la charge de la dette a fortement progressé jusqu'à représenter 16 % des recettes fiscales de l'Etat en 1992. Quant au Régime Général, il aurait terminé l'année avec une trésorerie négative de plus de 100 milliards de francs si le Gouvernement n'avait adopté des mesures d'urgence.

Le piège de la dette, dont vous rappelez l'effet "boule de neige", est mortel.


2. Face à cette situation, la politique économique du Gouvernement vise à rétablir, sur des bases durables et financièrement saines, la situation de l'emploi.

2.1. L'emploi constitue, en effet, l'objectif prioritaire du Gouvernement, à court comme à moyen terme ; des mesures nouvelles ont été adoptées pour un montant d'une quarantaine de milliards de francs.

a. Votre rapporteur a insisté sur la nécessité de réformes structurelles. Le Gouvernement en est convaincu. Il est décidé à s'attaquer à la racine du chômage structurel et à ne pas se résigner à condamner la main d'oeuvre peu ou pas qualifiée à l'exclusion. Il y va à la fois de l'Homme et de l'Economie. La tendance des années précédentes peut et doit être inversée.

Je remercie Monsieur le Président MATTEOLI d'avoir bien voulu accepter la responsabilité de conduire le comité d'experts que j'ai souhaité mettre en place et dont j'attends des propositions concrètes pour promouvoir durablement l'emploi et réduire l'ampleur du chômage structurel en France. Ces propositions serviront à l'élaboration de la loi quinquennale sur l'emploi qui vous sera soumise.

b. Devant l'urgence de la situation, j'ai cependant souhaité adopter immédiatement des premières mesures dont l'efficacité se fera pleinement sentir dès la rentrée de septembre :

- Le coût social pesant sur les salaires inférieurs à 1,2 SMIC a été abaissé, par le biais de l'exonération ou de l'allègement des cotisations familiales, afin de contribuer à restaurer la rentabilité du travail peu ou pas qualifié. Dans le même esprit, le Gouvernement n'a pas souhaité donner de "coup de pouce" en faveur du SMIC au 1er juillet.
- Les incitations financières ont été recentrées et accrues en faveur de l'apprentissage ainsi que des contrats "qualifiant", contrats d'orientation et contrats de qualification notamment, de façon à relier plus étroitement la formation professionnelle et l'insertion en entreprise, comme le souhaite votre Conseil. L'effort des PME en faveur de l'apprentissage, ainsi que celui des industries métallurgiques et minières, me parait devoir être salué, car ils sont exemplaires.
- Enfin, de nouvelles incitations financières, notamment en faveur du chômage partiel, sont mises en place afin d'infléchir les politiques d'ajustement conjoncturel menées par les entreprises et d'inciter celles-ci à maintenir l'emploi plutôt que de recourir aux licenciements.

Parallèlement, le Gouvernement a adopté des mesures à portée plus strictement conjoncturelle :

- il s'agit des plans de soutien au logement et au bâtiment et travaux publics, qui visent à relancer l'activité dans ces secteurs particulièrement affectés par la crise ;
- il s'agit aussi du plan PME-PMI, de la suppression du décalage d'un mois de la TVA et de la modification de la règle d'imputation du plafond de la taxe professionnelle, mesures qui ont pour objet de consolider la situation financière des entreprises en difficultés à un moment où elles en ont particulièrement besoin ainsi qu'en témoigne le nombre de défaillances d'entreprises.

c - Avec raison, votre Assemblée insiste sur les dimensions internationales du problème de l'emploi. Je suis partisan d'un libéralisme équitable et équilibré. En effet, si la promotion de l'emploi n'a rien à gagner mais tout à perdre du protectionnisme, elle exige cependant d'organiser les conditions dans lesquelles se font les échanges afin de garantir une concurrence loyale ainsi que la pérennité de notre système de protection sociale.

Tel est le sens du mémorandum de la France sur le GATT. Les conclusions de votre rapport retrouvent celles de ce mémorandum qui demande que la Communauté se dote d'instruments efficaces de défense commerciale et utilise ceux, peu nombreux, dont elle dispose déjà. Le mémorandum demande aussi qu'une véritable Organisation Mondiale du Commerce soit créée et que la libéralisation des marchés se fasse dans le respect des contraintes industrielles et sociales de l'ensemble des partenaires.

2.2. En mettant l'accent sur les problèmes structurels, la politique économique actuelle néglige-t-elle la demande ? Il n'en est rien et, contrairement à ce que pourraient laisser penser certaines critiques récentes, toutes les marges disponibles pour soutenir la demande ont été mobilisées. En effet, indépendamment des réformes structurelles, j'ai la ferme conviction que c'est avec le retour de la croissance que les créations d'emplois repartiront et que toutes les conditions d'une réduction du chômage seront réunies.

a - Si l'on considère les mesures de redressement, isolément, celles-ci exercent certes un effet restrictif sur la demande que l'on peut estimer à 25 milliards de francs en 1993 et 65 milliards en 1994. Toutefois, cette présentation ne rend pas compte de l'impact économique réel des mesures arrêtées par le Gouvernement.

En effet, ces mesures de redressement n'ont pas été limitées à la réduction du déficit budgétaire, elles recouvrent également un redéploiement des dépenses budgétaires et la mobilisation anticipée des recettes de privatisation pour financer un plan de soutien à l'activité de près de 63 milliards de francs.

La véritable portée économique du "plan de redressement" est donc claire : il s'agit en premier lieu de limiter la dégradation des finances publiques aux seuls effets directs du recul de l'activité ; il s'agit en second lieu de consacrer par priorité les dépenses de l'Etat au soutien à l'activité et à l'emploi.

En outre, je rappelle que nous soutenons le renforcement de l'initiative européenne de croissance, souhaité par votre rapporteur, Monsieur NETTER.

b - Fallait-il aller plus loin dans le soutien de la demande ? Je crois fermement que non. Notre politique est exclusivement tournée vers la soutien de l'activité et de l'emploi ; elle mobilise à cet effet tous les leviers économiques. Sur le plan budgétaire, le déficit atteint un niveau historiquement élevé ; sur le plan monétaire, l'évolution de la masse monétaire depuis 1 an réunit toutes les conditions pour une croissance économique plus élevée. Il serait peu efficace et coûteux de mener une politique délibérément expansionniste au-delà des marges que nous offre la conjoncture :

- cette politique serait peu efficace, car,à terme, elle impliquerait des ajustements, des prélèvements à la hausse et des dépenses à la baisse ; les agents économiques seraient incités à constituer une épargne de précaution dans la perspective de ces ajustements ; de ce fait, le soutien de la demande serait rapidement mis à mal par la perte de confiance dans l'avenir ;
- cette politique serait aussi coûteuse car elle induirait une tension sur les taux d'intérêt et aggraverait la charge de la dette dans les comptes publics ; en outre, malgré le peu d'efficacité qu'elle aurait sur la demande, elle dégraderait nos comptes extérieurs, aujourd'hui proches de l'équilibre en ce qui concerne les transactions courantes.

Finalement, les effets sur l'emploi d'une politique expansionniste, et c'est là ce qui nous importe le plus, seraient, au mieux, négligeables à court terme et défavorables à long terme. Vous comprendrez donc que ce n'est pas là le choix du Gouvernement.

2.3. Priorité à l'emploi, mobilisation des marges disponibles pour soutenir la demande, mais surtout rétablissement de la confiance, tels sont les objectifs de la politique économique du Gouvernement.

a - Le rétablissement de la confiance passe, je le répète, par la maîtrise des déficits publics et sociaux qui est seule susceptible de rassurer les ménages, les entreprises et les investisseurs internationaux sur les perspectives à moyen terme de notre économie. Conformément à vos recommandations récentes, j'ajoute qu'il ne s'agit pas seulement de la maîtrise des finances de l'Etat et des finances sociales mais aussi de la maîtrise des finances locales. Cette maîtrise des finances publiques est nécessaire pour permettre aux agents économiques de former leurs projets dans un environnement fiscal et social stable ; elle rassure les ménages sur la pérennité du système de protection sociale, notamment du système de retraite par répartition. Nous y sommes encouragés par les recommandations que votre Conseil a exprimées, lors de l'examen du projet de loi d'orientation quinquennale de redressement des Finances Publiques.

Dans ce but, le déficit budgétaire a été ramené à 317 milliards de francs dans la Loi de Finances Rectificative pour 1993. Le projet de loi d'orientation quinquennale de redressement des Finances Publiques prévoit en outre que le déficit budgétaire revienne à 300 milliards de francs dès l'année prochaine et que la dépense budgétaire ne progresse pas plus vite que les prix, afin de ramener le déficit à 2,5 % du PIB en 1997.

En ce qui concerne les régimes sociaux, des mesures d'urgence s'imposaient qui ont abouti à 1,3 point supplémentaire de CSG déductible, à la création du Fonds de Solidarité et de Sauvegarde de la protection sociale, au plan de redressement de l'assurance maladie et à l'allongement de la durée de cotisation pour bénéficier de la retraite à taux plein ainsi qu'à l'allongement de la période de référence servant au calcul des pensions. L'objectif du Gouvernement est clair : il s'agit de ramener le rythme de progression des prestations sociales au niveau du rythme de croissance tendancielle de la masse salariale.

b - Le rétablissement de la confiance c'est aussi l'affirmation de l'attachement du Gouvernement à la stabilité de notre monnaie. Cet objectif est au coeur de notre politique, la réforme des statuts de la Banque de France en témoigne ; la détermination du Gouvernement est totale.

c - L'ensemble de ces mesures a commencé à porter ses fruits. J'observe en effet que le rétablissement de la confiance est déjà largement acquis :

- la prime de risque très élevée que les marchés imposaient à notre monnaie a pratiquement disparu : les taux à trois mois ont baissé de plus de 3,5 points depuis le 29 mars, les taux longs de plus de 0,5 point et le taux de base bancaire de plus de 1,5 point ;
- l'emprunt lancé par le Gouvernement pour anticiper les recettes de privatisation devrait être largement souscrit par les ménages ;
- enfin, on note des signes avant coureurs d'un raffermissement dans le secteur sensible de l'immobilier.

Je rappelle que grâce à la baisse des taux d'intérêt, les charges du budget de l'Etat sont réduites, à court terme, d'une douzaine de milliards de francs tandis que celles des entreprises le sont d'une quarantaine de milliards. Les effets macro-économiques de ces sommes injectées dans l'économie ne doivent pas être sous-estimés.


Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,

La démarche de renouveau que le Gouvernement met en oeuvre repose sur le courage, la détermination et l'imagination de tous.

La France ne peut se résigner à être un pays où le nombre de chômeurs est sensiblement plus élevé que chez ses voisins.

La situation est certes difficile, néanmoins depuis de nombreuses années les travaux et les avis de votre Assemblée indiquent que l'issue ne se trouve pas dans la facilité financière mais dans des réformes en profondeur. Votre message a été entendu.

Les analyses et les recommandations que votre Assemblée, dans sa sagesse, adopte doivent soutenir et guider l'action du Gouvernement. J'y veillerai personnellement.

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