Déclaration de Mme Elisabeth Guigou, ministre de la justice, sur le renforcement de la coopération dans l'espace judiciaire européen, notamment en matière pénale, à Bordeaux le 4 novembre 1998. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de Mme Elisabeth Guigou, ministre de la justice, sur le renforcement de la coopération dans l'espace judiciaire européen, notamment en matière pénale, à Bordeaux le 4 novembre 1998.

Personnalité, fonction : GUIGOU Elisabeth.

FRANCE. Ministre de la justice

Circonstances : Colloque organisé par l'Ecole nationale de la magisrature sur le thème "Vers un espace judiciaire européen ? La coopération internationale en matière pénale", à Bordeaux le 4 novembre 1998

ti : Mesdames, Messieurs,

Je suis heureuse que cette réunion se tienne quelques jours après un colloque que j'avais organisé en Avignon sur l'espace judiciaire européen et qui a rassemblé ministres européens, parlementaires européens et nationaux, avocats, juristes, représentants de la société civile et magistrats.

Je me réjouis donc de la tenue de cette nouvelle rencontre, sous l'égide de l'Ecole nationale de la Magistrature qui montre ainsi, une fois de plus, et je m'en réjouis aussi, son ouverture aux questions européennes.

Je salue tous les participants français à ce séminaire. Leur présence manifeste que notre système judiciaire se prépare activement à être partie prenante dans l'espace judiciaire européen.

Il m'est agréable de saluer également les représentants des Justices d'Allemagne, d'Autriche, de Belgique, du Danemark, d'Espagne, de Finlande, du Luxembourg, de Grande-Bretagne, d'Irlande, d'Italie, de Norvège, des Pays-Bas, du Portugal, de Suède, ainsi que les représentants de la Suisse.

Je salue tout particulièrement les participants de Hongrie, de Pologne, de République tchèque et de Slovénie, car je sais le travail considérable auquel leur système judiciaire est actuellement confronté pour la préparation de leur entrée dans l'Union européenne. La France est prête avec le dispositif des jumelages à leur apporter son expertise dans cet effort.

En effet, la construction d'un véritable espace judiciaire doit être un élément essentiel de l'Union. L'espace judiciaire européen, après le marché unique, après l'euro, est le prochain grand chantier de l'Union européenne, parce que c'est l'élément-clef de l'Europe des citoyens, que nous appelons de nos voeux. Et cette Europe des citoyens ne peut voir le jour sans que l'Union se donne les moyens de faire respecter la liberté et la sécurité des citoyens de l'Union. C'est aussi le défi principal du futur élargissement aux Pays de l'Europe centrale et orientale, avec les questions de l'immigration clandestine et de la lutte contre le crime organisé, question que je ne mêle pas. Il est donc très important, non seulement d'entretenir une réflexion dynamique sur ce sujet, mais également de sensibiliser l'ensemble des praticiens et d'être à l'écoute de leurs difficultés et de leurs demandes.

Le développement de la libre circulation des personnes, de la libre circulation des marchandises et des capitaux sont utilisés comme vecteurs par la criminalité organisée, dont le caractère transnational s'affirme chaque jour davantage.

Conscient de ces dangers et considérant qu'une lutte efficace contre la criminalité organisée passe par des objectifs et des mesures communes, le Conseil des Ministres de la Justice et des Affaires intérieures de l'Union a adopté, en juin 1997, à Amsterdam, un plan de lutte contre la criminalité organisée, qui définit dix orientations politiques, traduites par trente recommandations accompagnées d'un calendrier de mise en oeuvre.

Ce plan d'action de grande envergure est sans précédent. Il met en évidence, outre une stratégie globale de lutte contre la criminalité organisée, la nécessité de faire progresser la coopération judiciaire en matière pénale, dont les résultats ne sont pas à la hauteur des attentes de nos concitoyens.

Les différents intervenants à ce colloque ont commencé à exposer de manière détaillée certaines des carences et des limites du cadre actuel de cette coopération, mais aussi les progrès réalisés, de manière assez peu uniforme, il est vrai, ainsi que les perspectives offertes par le Traité d'Amsterdam. Pour ma part, je souhaiterais souligner que le renforcement de la coopération passe par la volonté politique (A), le recours aux normes (B), l'amélioration des pratiques (C).


A. La volonté politique d'abord.

Car c'est le vrai moteur de l'Europe. Sans volonté politique, l'Europe s'enlise dans le jargon technique, les artifices de procédure, le sur-place. Il n'est plus admissible que la coopération judiciaire en matière pénale se heurte à des entraves dans les procédures d'entraide répressive.

Laisser la Justice faire son travail, mais aussi l'aider à le faire, c'est, vous le savez, au centre de la politique judiciaire du Gouvernement. Il est aussi important que ce même principe gouverne les relations de coopération internationale en matière judiciaire.

J'ai pu d'ailleurs constater avec satisfaction, lors du colloque d'Avignon, que cette préoccupation était partagée par beaucoup d'autres Etats membres de l'Union européenne qui ont pris, à cet égard, des engagements dans la déclaration d'Avignon.

Le refus d'exécution d'une demande d'entraide peut parfois se justifier par une atteinte à la souveraineté nationale, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels qu'un Etat peut faire valoir. Il en sera ainsi tant que l'Union Européenne sera constituée d'Etats souverains. Mais la portée d'une telle disposition, qui figure à l'article 2 de la Convention européenne d'entraide judiciaire du 20 avril 1959, mérite certainement d'être plus strictement interprétée et mériterait une définition commune à tous les Etats membres de l'Union, afin que la mise en jeu de cette clause de sauvegarde soit limitée à des cas à la fois exceptionnels et indispensables.

La responsabilité politique ne se réduit pas cependant à ce seul point. Elle s'étend également à la nécessité de mettre en place les moyens adaptés aux besoins des praticiens et au renforcement du dialogue entre ces derniers et les négociateurs des conventions nouvelles.

La mise en place récente du réseau judiciaire européen, dont je parlerai tout-à-l'heure, constitue une réalisation qui intègre parfaitement ces deux nécessités. Comme l'habitude prise d'associer des magistrats de juridiction aux travaux de réflexion préparatoires aux négociations.


B. La modernisation de la législation en vigueur est le second axe.

A ce jour, la coopération judiciaire entre les Etats membres de l'Union européenne est régie pour l'essentiel par d'anciennes conventions du Conseil de l'Europe. Bien sûr, ces instruments juridiques ont été utiles et ont permis de jeter les bases d'une coopération de qualité. Leurs limites se font cependant sentir, principalement d'ailleurs entre les Etats membres de l'Union qui ont besoin, en raison du cadre institutionnel dans lequel ils évoluent, d'accroître la qualité, mais aussi la rapidité de leur coopération.

Une coopération plus étroite réunit d'ailleurs la majorité des Etats de l'Union européenne au sein de l'Accord de Schengen. Sur le plan de la coopération judiciaire, la Convention du 19 juin 1990 a déjà apporté des améliorations certaines en matière d'entraide.

C'est le cas dans le domaine de l'extradition et en prévoyant des modes nouveaux de coopération - comme l'observation transfrontière et le droit de suite -. Je me souviens d'ailleurs qu'à l'époque, il avait fallu que le Président François MITTERRAND impose au Ministre de la Justice d'aller dans cette voie. C'est dire le chemin parcouru en quelques années.

Depuis 1995, une certain nombre de conventions importantes ont été négociées et signées. Par exemple :

la Convention relative à la procédure d'extradition simplifiée du 10 mars 1995,
la Convention relative à la procédure d'extradition du 27 septembre 1996,
la Convention relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes du 26 mai 1997.

L'ensemble de ces instruments participe de l'acquis de l'Union européenne. Il demeure que, pour l'heure, nos efforts doivent se concentrer sur la valorisation de cet acquis, qui passe par la ratification rapide des conventions signées et leur transposition en droit interne.

Mes services travaillent très activement dans ce sens et je présenterai prochainement un projet de réforme de l'extradition, qui, en France, est encore régie par une loi datant du 10 mars 1927.

En ce qui concerne la lutte contre la corruption, j'ai tenu à ce que la France ratifie sans retard les instruments européens et que cela se fasse de pair avec celle de la Convention de l'O.C.D.E. relative à la corruption dans les transactions commerciales internationales.
Ces conventions seront prochainement transposées en bloc dans notre droit interne.

Le perfectionnement de cet acquis se poursuit au travers de la négociation à Quinze d'une Convention d'entraide judiciaire en matière pénale, à laquelle j'accorde une priorité particulière.

Cet instrument doit compléter et rénover la Convention du Conseil de l'Europe du 20 avril 1959. Sans entrer dans le détail de ce projet de texte, il me paraît important d'en indiquer les grandes lignes.

Si le projet reprend pour partie les acquis de la coopération en matière d'entraide judiciaire qui figurent dans la Convention d'application de l'Accord de Schengen, il comporte également des aspects très novateurs, tels que le recours à la vidéoconférence pour les auditions et un dispositif d'interception des télécommunications transfrontières.

Ce dernier point est particulièrement délicat, comme je l'ai dit lors du Conseil des Ministres de la Justice et des Affaires intérieures de septembre dernier, en raison des avancées technologiques importantes, des risques d'atteinte au droit des personnes que constitue cette mesure d'investigation, mais aussi de la nécessité de prendre en compte l'évolution des technologies.

L'existence d'instruments juridiques est indispensable à la coopération. Mais les textes ne peuvent suffire. L'utilisation des instruments juridiques européens et internationaux se heurte à des difficultés pratiques qui résultent d'abord des divergences d'interprétation, ensuite des différences entre les systèmes judiciaires et enfin du défaut d'accompagnement des demandes d'entraide.

Les Etats membres de l'Union européenne ont une conscience aiguë de ces difficultés et s'efforcent de mettre en place des mécanismes destinés à rendre plus efficaces les instruments qui régissent leur coopération.


C. Troisième élément : l'amélioration des pratiques.

Elle doit intervenir à deux niveaux : au niveau multilatéral au sein de l'Union européenne et au niveau bilatéral entre les Etats membres. Trois initiatives concrètes constituent à mon sens un réel progrès et sont particulièrement significatives. Deux d'entre elles résultent directement de la mise en oeuvre du plan européen d'action de lutte contre la criminalité organisée.

1- La première réalisation est le réseau judiciaire européen. Il est composé des autorités centrales responsables de la coopération judiciaire internationale, d'autorités judiciaires ou d'autres autorités ayant des responsabilités dans le domaine de la coopération internationale. Pour la France, j'ai choisi :

le directeur des affaires criminelles et des grâces, qui a la responsabilité du bureau de l'entraide judiciaire pénale ;
le chef du service des affaires européennes et internationales, qui conduit les négociations dans ce domaine.

Avec ces deux responsables, des magistrats ont été désignés par les parquets généraux de chaque cour d'appel.

Un magistrat de la Chancellerie est chargé de coordonner la mise en oeuvre de ce dispositif.

La partie française de ce réseau judiciaire européen a vocation à fournir des informations juridiques et pratiques aux autres membres européens du réseau, mais également à toutes les autorités judiciaires, nationales ou étrangères. Il doit en outre favoriser la communication entre les autorités et participer à l'amélioration et au développement de l'entraide.

2- La seconde de ces initiatives susceptible d'apporter des améliorations concrètes est plus ancienne, puisqu'elle concerne les magistrats de liaison. La France est particulièrement attachée à cette réalisation qu'elle a commencé à mettre en oeuvre à la fin de 1992. Elle se trouve d'ailleurs très en avance par rapport à ses partenaires sur ce point. Je poursuis activement dans cette voie car je suis convaincue que les magistrats de liaison sont un vecteur essentiel d'une coopération juridiciaire plus rapide et plus efficace.

Pour l'Europe, des magistrats de liaison français sont affectés dans les ministères de la Justice des Pays suivants : Italie, Pays-Bas, Espagne, Allemagne, et bientôt Royaume-Uni et République tchèque.

Par ailleurs, la Chancellerie accueille un magistrat néerlandais et un magistrat italien au service des affaires européennes et internationales.

3- La troisième réalisation dont je ferai état est le système d'évaluation mutuelle de l'application des instruments internationaux, que le Conseil de l'Union européenne a adopté.

Des magistrats français participent à cet exercice ; ils ont été choisi, dans les juridictions, pour leur expertise.


Ces mesures pratiques ne sont pas exhaustives de tous les travaux de l'Union européenne. Elles me paraissent cependant de nature à résoudre les problèmes quotidiens que vous pouvez rencontrer dans le domaine de la coopération internationale.

Ces réformes internationales ne porteraient pas tous leurs fruits si le droit interne français n'était pas également modifié pour améliorer la rapidité de l'entraide répressive. C'est pour cela que, dans le projet de loi que je défends actuellement au Parlement, projet relatif aux alternatives aux poursuites, j'ai prévu l'insertion dans le Code de procédure pénale, pour la première fois, de dispositions relatives à l'entraide judiciaire internationale.
Un premier article permettra la mise en oeuvre de l'entraide à tous les stades du procès pénal, au cours de l'enquête, au cours de l'instruction, y compris lors de la phase de jugement : vous savez que nombreuses sont les demandes d'entraide s'adressant aux formations de jugement, et il est donc nécessaire d'accueillir ces demandes lorsque les autorités requérantes ont besoin, pour leurs procédures, de s'adresser à une formation collégiale.

Deux autres articles permettront une transmission plus fluide des demandes d'entraide et de leurs actes d'exécution, en déconcentrant la fonction de transmission auprès des Parquets généraux : il n'est pas nécessaire que l'administration centrale traite de tous les flux d'entraide entre les Etats membres de l'Union, d'autant que cela génère des retards et, il faut le dire, des interrogations. Les Parquets généraux devront assurer la rapidité de des transmissions.


Avant d'achever mon propos, je voudrais revenir quelques instants sur le domaine de la criminalité organisée, et spécialement sur ses aspects financiers.

Au sein de l'Union européenne, ces aspects sont très préoccupants. En effet, la lutte contre le blanchiment de l'argent sale et la criminalité organisée se heurtent à l'existence des centres off-shores, des paradis fiscaux, du secret bancaire. Les investigations se perdent dans le trou noir des comptes à numéro et de l'anonymat des transactions financières.

Il s'agit là d'un domaine absolument prioritaire pour l'Union européenne. C'est avec raison, qu'il y a deux ans, les auteurs de l'Appel de Genève, avec d'autres, ont lancé un cri d'alarme contre les entraves à la coopération entre les juges, notamment en matière de délinquance financière.

Parallèlement, je propose que soit mise en place dans l'Union une retenue à la source sur les placements financiers. L'existence d'un tel prélèvement fiscal, quel qu'en soit le niveau, permettra de mettre fin à l'anonymat des transactions. Ce projet, soutenu il y a dix ans, conjointement par François MITTERRAND et Helmut KOHL, avait été écarté par le veto d'un pays membre. Il faut donc aussi faire porter l'effort sur les questions institutionnelles : le vote à la majorité devrait remplacer l'unanimité sur les questions de Justice et d'Affaires intérieures.

Vous savez qu'au Conseil européen de Pörtschach, il a été décidé que se tiendrait un Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement sur la coopération policière et judiciaire au second semestre de 1999, sous Présidence finlandaise. Le Premier Ministre y attache une grande importance.

Jusqu'à la Présidence française de l'Union , au cours du second semestre de l'an 2000, et bien entendu au cours de cette Présidence, je ferais en sorte que des initiatives soient prises.

Au début du mois prochain, je m'entretiendrai de ce sujet avec la Ministre de la Justice allemande : son pays va assurer la Présidence de l'Union dès le début de 1999 : elle m'a assurée au téléphone être très intéressée par les résultats du colloque d'Avignon.

Au plan national, j'ai déjà mis fin à toute pratique consistant à bloquer l'entraide pour des raisons de pure opportunité politique. Dans le cadre des négociations, je veillerai, comme je m'y suis engagée à Avignon, à promouvoir les instruments qui faciliteront le travail des juges et la coopération judiciaire.

Il me reste à vous souhaiter une excellente poursuite de vos travaux. Que ces journées vous apportent l'occasion unique de mettre en commun vos expériences. Mes services, qui seront représentés en permanence au cours de ce séminaire, sont attentifs à toutes vos idées et à toutes vos propositions - ils m'en rendront compte - pour construire un véritable espace judiciaire en Europe.

(source http://www.justice.gouv.fr, le 16 octobre 2001)

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