Déclaration de Mme Elisabeth Guigou, ministre de la justice, sur la révision constitutionnelle en vue de la ratification du traité d'Amsterdam, au Sénat le 16 décembre 1998. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de Mme Elisabeth Guigou, ministre de la justice, sur la révision constitutionnelle en vue de la ratification du traité d'Amsterdam, au Sénat le 16 décembre 1998.

Personnalité, fonction : GUIGOU Elisabeth.

FRANCE. Ministre de la justice

ti : Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs les Sénateurs,

Comme je l'ai dit devant l'Assemblée nationale le 24 novembre dernier, le Gouvernement souhaite que le Parlement ratifie le traité d'Amsterdam signé le 2 octobre 1997. Neuf de nos partenaires l'ont déjà ratifié. La France ne doit pas être la dernière à le faire.

Ce traité, même s'il n'apporte pas toutes les réponses, notamment sur la réforme des institutions, constitue une nouvelle avancée significative de l'Union qui va dans le sens de notre conception de l'Europe. Ce sont ces nouveaux progrès qu'il faut approuver, sachant que d'autres devront être réalisés.

Votre rapporteur, M. Fauchon, énumère avec beaucoup de justesse les principaux points importants du traité : l'extension des prérogatives du Parlement européen et du vote à la majorité qualifiée, les stipulations relatives au nouveau titre sur l'emploi et le protocole social désormais intégré au traité instituant la Communauté européenne, l'approfondissement de la politique étrangère et de sécurité qui aura plus de visibilité à travers son haut représentant, et enfin la coopération policière et judiciaire en matière pénale, qui sera renforcée.

C'est la raison pour laquelle je pense que, même si le traité d'Amsterdam a ses lacunes, il comporte aussi des points positifs qui justifient amplement son approbation.

Je saisis d'ailleurs l'occasion qui m'est donnée aujourd'hui de saluer l'important travail de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, délégation que je connais bien, qui a consacré au moins trois réflexions détaillées au traité d'Amsterdam, celle de M. de La Malène, en octobre 1997, celui de M. Lanier plus ciblé sur l'opportunité de modifier l'article 88-4 de la Constitution, et, bien entendu le rapport de M. Fauchon intitulé " Le Sénat face au Traité d'Amsterdam " qui a très bien identifié les questions que pose la révision constitutionnelle à laquelle nous devons procéder.

En effet, pour que le Parlement puisse ratifier le traité d'Amsterdam, il faut au préalable réviser la Constitution, et c'est pourquoi nous sommes réunis, ici, ce soir.

Examinons d'abord la décision du Conseil Constitutionnel :

Le Conseil Constitutionnel qui, je le rappelle avait été saisi conjointement par le Président de la République et par le Premier ministre, a jugé, dans sa décision du 31 décembre 1997, que l'application éventuelle, dans cinq ans, des procédure de codécision avec le Parlement européen et de la majorité qualifiée au sein du Conseil de l'Union Européenne aux règles de franchissement des frontières intérieures de la Communauté, aux modalités de contrôle des personnes aux frontières extérieures de l'Union ainsi qu'aux politiques d'asile et d'immigration constituait un transfert de compétences.

Il faut donc, si l'on veut ratifier le traité d'Amsterdam, modifier la Constitution pour la rendre compatible avec le traité.

Le projet de loi constitutionnelle que le Gouvernement a soumis à l'Assemblée nationale les 24 et 25 novembre derniers tirait les conséquences de cette décision. Se référant aux seules dispositions déclarées contraires à la Constitution, sans introduire une clause générale autorisant par avance des transferts de compétences ultérieures, le projet de loi se " calait " très précisément sur la décision du Conseil constitutionnel.

Par conséquent, le texte soumis à l'Assemblée nationale, modifiait et complétait le seul article 88-2 de la Constitution de façon que puissent " être consentis les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés ". Cette expression renvoie très directement aux modalités du traité et à l'intitulé du titre III A du Traité d'Amsterdam : " Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ".

Sur le fond des dispositions que l'on trouve au titre III, je crois que nous sommes tous d'accord avec M. le rapporteur, M. Fauchon qui écrit que " l'ouverture des frontières intérieures, corollaire naturel de l'Union économique rend en pratique inopérants les contrôles dans le cadre national et entraîne une homogénéité du territoire européen, dont la seule frontière opérationnelle ne peut être que le réseau des frontières extérieures " . D'ailleurs un certain nombre d'événements récents - je pense surtout ici à l'Italie - montrent que le contrôle des frontières doit se gérer en commun. Non pas que les frontières nationales soient désormais totalement obsolètes, ce n'est pas le cas, mais parce que, sur un certain nombre de points, notamment la circulation des personnes, nous devons faire prévaloir nos contrôles aux frontières extérieures.

Dans ces conditions, je crois que nous n'avons rien à craindre d'un éventuel passage à la majorité qualifiée, dans cinq ans, dans le domaine des politiques d'immigration, d'asile ou, plus généralement de libre circulation des personnes dans la mesure où, nous le savons, nos intérêts ne sont pas différents de ceux de l'Allemagne ou de l'Italie, par exemple, et dans la mesure aussi où la procédure de l'unanimité est facteur d'inertie.

Il est clair que les pays européens, étant confrontés à d'importantes poussées d'immigration, ils ressentent tous la nécessité de définir des règles en commun pour y faire face. Or ils doivent parvenir à surmonter l'unanimité pour pouvoir, à la majorité, définir ces règles en commun.

De même que nous n'avons pas eu à souffrir depuis près de cinquante ans maintenant de la règle de la majorité pour ce qui est de la politique agricole, je ne vois pas pourquoi nous aurions à souffrir en ces matières de la règle de la majorité qualifiée à partir du moment où nous avons les mêmes intérêts que nos partenaires.

Je tiens à le souligner - et c'est très important - que le traité d'Amsterdam maintient les clauses de sauvegarde qui permettent aux Etats membres de prendre les mesures qu'ils peuvent juger nécessaires pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure. En clair, s'il est nécessaire de fermer nos frontières intérieures, nous pouvons, le cas échéant, le faire.

L'Assemblée nationale a approuvé le texte de la révision constitutionnelle qui modifie l'article 88-2 de la Constitution, et je me félicite que votre commission ait fait de même.

Voilà quelle était la signification du projet de loi soumis par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, qui se limitait à un article unique, l'article 88-2 de la Constitution, et qui, lui-même, avait fait l'objet des remarques du Conseil constitutionnel. Toutefois, à l'Assemblée nationale est venue se greffer une nouvelle discussion sur la modification de l'article 88-4 de la Constitution.

En effet, l'Assemblée nationale a estimé que la révision devait s'accompagner d'un perfectionnement du dispositif qui permet au Parlement d'être associé à l'ensemble des aspects de la construction européenne. Nous avions déjà considéré ce problème au moment de la révision constitutionnelle précédant la ratification du traité de Maastricht. Les questions européennes prenant naturellement une importance plus grande, il est normal, me semble-t-il, que le Parlement français souhaite augmenter son contrôle sur la construction européenne.

L'Assemblée nationale a donc ajouté un second article au texte présenté par le Gouvernement, qui modifie la rédaction de l'actuel article 88-4 de la Constitution. Ainsi, en substituant à l'expression " propositions d'actes communautaires ", l'expression " projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne ", l'Assemblée nationale a bien marqué sa volonté de pouvoir voter des résolutions tant sur les matières du premier pilier que sur celles qui font l'objet d'une coopération intergouvernementale, telles la politique étrangère et de sécurité ou celles qui mettent en oeuvre, dans le cadre du troisième pilier, la coopération policière et judiciaire.

En effet, il a paru indispensable à l'Assemblée nationale que le Parlement soit associé plus étroitement à la construction européenne, comme le prévoit d'ailleurs le traité lui-même, qui inclut un protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne. J'ai exprimé, au nom du Gouvernement, mon accord sur ce point, et l'Assemblée nationale a adopté l'amendement déposé par M. Nallet.

Grâce à la nouvelle rédaction de l'article 88-4, le Parlement pourra donner, en amont, son sentiment sur un acte à l'état de projet comportant des dispositions qui, en droit interne, relèveraient de sa compétence parce qu'elles touchent au domaine de la loi et dont il aura, le cas échéant, à assurer la transposition en droit interne. Les résolutions s'inscriront donc dans le processus conduisant à l'adoption de l'acte.

L'Assemblée nationale a également estimé que le Gouvernement devait pouvoir soumettre au Parlement un certain nombre de projets ou de documents de consultation de la Commission européenne.

Ces documents - et M. le rapporteur insiste sur ce point dans son rapport écrit ainsi que dans ses interventions devant la commission des lois, dont j'ai bien entendu pris bonne note - tels que les livres blancs, les livres verts et les communications de la Commission traitent de questions importantes pour l'évolution future de l'Union. La communication intitulée "AGENDA 2000", par exemple, traite de problèmes intéressant l'élargissement de l'Union, l'avenir des politiques communes ou de la révision des perspectives financières.

Il va de soi - et je voudrais rassurer le Sénat sur cette question - que les documents de consultation de la Commission font partie des documents que le Gouvernement peut soumettre aux assemblées pour qu'elles votent des résolutions si elles le souhaitent. Il va de soi aussi que, en vertu du protocole annexé au traité, ces documents sont transmis rapidement aux Parlements nationaux pour leur information.

Mais recevoir tous les documents à titre d'information, comme l'exige le protocole du traité, est une chose, en être saisi sur le fondement de l'article 88-4 pour voter des résolutions en est une autre.

Je pense que, le plus souvent, le Gouvernement ne verra pas d'obstacle à soumettre, au titre du 88-4, ces textes qui engagent l'avenir de la construction européenne pour permettre au Parlement de voter des résolutions.

Est-ce à dire qu'il faut graver une obligation faite au Gouvernement, dans le bronze de la Constitution ? A la réflexion, la commission des lois du Sénat n'a pas estimé que c'était indispensable.

Je crois, comme l'a indiqué M. Fauchon dans son rapport écrit, que " la rédaction retenue par l'Assemblée nationale a toutefois le mérite d'éviter que les assemblées se voient soumettre l'ensemble des documents émanant des institutions européennes. Une telle soumission risquerait d'avoir plus d'inconvénients que d'avantages, compte tenu de la difficulté de gérer un tel dispositif ".

Je partage cette opinion et je me réjouis que la commission des lois du Sénat ait adopté le projet de loi constitutionnelle dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale qui, elle-même, l'avait adopté à une très large majorité.

Quelles sont les questions qui restent en débat ?

L'amendement qui tend à rédiger l'article 88-4 de la Constitution est le seul qui a été adopté par l'Assemblée nationale et le Gouvernement estime que nous sommes parvenus à un bon équilibre. Je me réjouis bien entendu que la commission des lois du Sénat ait adopté le même point de vue.

Je veux, malgré tout, revenir sur deux questions importantes qui demeurent en débat puisqu'elles ont été posées devant l'Assemblée nationale et que certains sénateurs les soulèvent à nouveau devant la Haute Assemblée.

La première question porte sur le fait de savoir si le Parlement doit pouvoir se prononcer à nouveau dans cinq ans sur le passage à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision. C'est ce qu'il est convenu d'appeler " l'habilitation législative ".

Comme je l'ai fait devant la commission des lois, j'attire votre attention sur le fait que si nous révisons la Constitution aujourd'hui, c'est bien parce que le Conseil constitutionnel a souligné que le passage de la règle de l'unanimité à celle de la majorité qualifiée et à la procédure de codécision ne nécessitera, le moment venu, aucun acte de ratification ou d'approbation nationale et ne pourra ainsi pas faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de l'article 54 ou de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution. C'est donc bien parce qu'il ne doit pas y avoir une nouvelle habilitation législative que nous devons réviser la Constitution aujourd'hui.

Si nous subordonnions aujourd'hui l'action du Gouvernement au vote d'une loi dans cinq ans, nous rendrions totalement inutile et inopérante la révision constitutionnelle que nous engageons.

J'ajoute qu'une habilitation législative est sans doute - en tout cas pour moi, mais je soumets cette question à votre réflexion - contraire au traité d'Amsterdam lui-même, qui, je le rappelle, a été approuvé et signé par le précédent Gouvernement, par celui-ci et par le Président de la République. M. Fauchon, dans son rapport écrit, fait une analyse d'une grande clarté et j'avais tenu moi-même des propos identiques devant votre commission le 8 décembre dernier.

En effet, le Conseil constitutionnel n'a pas déclaré inconstitutionnel l'article K 14 du traité sur l'Union issu du traité d'Amsterdam qui prévoit que le Conseil peut décider à l'unanimité que les actions concernant la coopération policière et judiciaire en matière pénale relèveront du traité communautaire. S'il ne l'a pas fait, c'est parce que le Conseil de l'Union recommande l'adoption de cette décision par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles internes. Voilà qui fait toute la différence.

Ainsi, dans un cas, l'article K 14 prévoit explicitement la nécessité de consulter les organes constitutionnels avant de passer à ces nouvelles procédures. Dans l'autre cas, celui qui nous intéresse, cette obligation n'est pas prévue dans le traité. C'est la raison pour laquelle le Conseil constitutionnel nous indique qu'il faut réviser la Constitution avant de ratifier le traité.

Je veux citer ici intégralement la conclusion qu'en tire M. le rapporteur, car elle me paraît lumineuse.

Je cite donc le rapport :

" On peut donc en déduire que si le traité avait imposé l'adoption par les Etats membres selon leurs procédures constitutionnelles respectives de la décision de passer au vote à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision en matière d'asile, d'immigration et de franchissement des frontières intérieures des Etats membres, les stipulations du traité relatives aux modalités d'exercice de ces compétences n'auraient pas été déclarées contraires à la Constitution.

On peut également conclure de la comparaison entre les mécanismes prévus dans le titre III A et ceux figurant dans l'article K 14 que les chefs d'Etat et de Gouvernement ont volontairement écarté l'hypothèse d'une approbation par les Etats selon leurs règles constitutionnelles respectives de la décision de passage à la majorité qualifiée pour la libre circulation des personnes et les matières qui lui sont liées, dans la mesure où ils ont prévu une telle approbation dans d'autres domaines. "

Je n'ai, pour ma part, aucun correctif à apporter à cette analyse, qui rejoint celle que je faisais voilà un instant. J'apporterai toutefois une précision. Le Parlement ne sera en aucun cas privé de son droit de se prononcer dans cinq ans puisque, en tout état de cause, comme le rappelle votre rapporteur "au moment où serait envisagée la décision de passer à la majorité qualifiée, dans les matières liées à la libre circulation, les assemblées pourraient adopter des résolutions".

Convenez que, dans la mesure où le Gouvernement qui sera en place dans cinq ans gardera le pouvoir d'opposer éventuellement son veto au passage à la majorité qualifiée, la résolution qui sera votée par le Parlement aura bien évidemment un poids politique extrêmement important, comparable à celui de la résolution qui a été votée à propos de l'euro.

Enfin, je souscris entièrement à l'opinion exprimée par votre collègue M. Jean-Jacques Hyest qui, rappelant que l'Assemblée nationale avait adopté à une très large majorité le projet de loi constitutionnelle, affirmait que " le Sénat émettrait un signal négatif en adoptant un amendement visant à prévoir une loi d'habilitation avant le passage à la majorité qualifiée ".

La seconde question portait sur le fait de savoir s'il convenait d'instituer un contrôle de constitutionnalité du droit dérivé. Vous savez, mesdames, messieurs les sénateurs, que le droit communautaire dérivé se présente sous la forme d'actes unilatéraux, tels que les règlements, les directives ou les décisions émanant des organes européens.

S'agissant des règlements, qui sont d'applicabilité directe, chaque Etat peut en contester la légalité devant la Cour de justice des Communautés européennes, et ce en vertu de l'article 173 du traité de Rome qui est en vigueur depuis plus de quarante ans.

S'agissant des projets de directive qui ne sont pas d'application directe, le Gouvernement peut saisir le Conseil d'Etat lorsqu'il a des doutes sur leur constitutionnalité. L'avis de celui-ci sert à faire valoir le point de vue des normes internes pour obtenir des institutions européennes une modification du projet. J'ajoute que, dans la mesure où les directives, une fois adoptées, doivent faire l'objet d'une loi de transposition, le Conseil constitutionnel peut être saisi de celle-ci, ce qui s'est déjà produit à trois reprises.

Je pense, en outre, que le droit communautaire dérivé est la stricte mise en oeuvre des traités européens qui, la plupart du temps, ont fait l'objet d'un contrôle de constitutionnalité, en vertu de l'article 54 de la Constitution. Nous venons de le vivre à deux reprises avec les traités de Maastricht et d'Amsterdam.

Je pense, enfin, qu'aucun Etat membre de l'Union ne peut être juge, à lui tout seul, de la conformité à la Constitution d'un acte de droit dérivé. Une telle solution serait contraire à la construction européenne et la paralyserait à terme ; le Gouvernement ne le veut pas.

Ce n'est pas le traité d'Amsterdam qui affirme la primauté du droit communautaire et qui pourrait légitimer la mise en oeuvre d'une procédure de veille constitutionnelle. Ce sont le traité de Rome et la jurisprudence de la Cour, tels que la France les accepte depuis plus de quarante ans. Quand je dis " la France ", j'entends ses pouvoirs, exécutif et législatif, ses juridictions, des plus hautes aux plus petites, et, pour tout dire, son peuple qui a manifesté son adhésion à plusieurs reprises.

En conclusion, il faut se garder de toute modification constitutionnelle qui, sans être rigoureusement exigée pour ratifier le Traité d'Amsterdam, risquerait de mettre en cause les équilibres institutionnels définis par la Constitution de 1958. Une réflexion sur ces équilibres est sans doute légitime, mais elle ne doit certainement pas être menée à l'occasion de la ratification d'un traité qui a un autre objet.

Je rappelle que ces équilibres concernent les pouvoirs du Chef de l'Etat de négocier les traités et accords internationaux et d'en ratifier certains, ceux du Gouvernement de déterminer et conduire la politique de la nation et, enfin, ceux du Parlement de ratifier ou non certains traités et de contrôler l'action du Gouvernement.

Le projet de loi constitutionnelle qui vous est proposé aujourd'hui respecte à mon avis ces équilibres. Il permet par ailleurs l'évolution indispensable pour que le Parlement puisse exercer un contrôle accru légitime sur les actes de l'exécutif au sein de l'Union européenne. Il rend aussi possible la ratification du traité d'Amsterdam. C'est pourquoi, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous demande, à la suite de la commission des lois, de l'adopter.

(source http://www.justice.gouv.fr, le 16 octobre 2001)

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