Déclaration de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, sur la réforme de l'action économique des collectivités locales, la coopération intercommunale et la modernisation des finances locales, Moulins le 2 avril 1999. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, sur la réforme de l'action économique des collectivités locales, la coopération intercommunale et la modernisation des finances locales, Moulins le 2 avril 1999.

Personnalité, fonction : ZUCCARELLI Emile.

FRANCE. Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

Circonstances : Déplacement au Conseil général de l'Allier à Moulins le 2 avril 1999

ti : *Seul de discours prononcé fait foi.

Messieurs les parlementaires,
Monsieur le Préfet,
Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs,

Permettez-moi tout d¿abord de remercier Monsieur Jean-Claude MAIRAL, président du conseil général de l¿Allier, de m¿avoir invité à m¿exprimer sur un sujet qui me tient à coeur : la réforme de l¿action économique des collectivités locales. C¿est un thème, je le sais, auquel vous êtes, Monsieur le Président, particulièrement attentif, car le développement de l¿emploi est pour vous une priorité à la tête de ce département.
Ce que je voudrais tout d¿abord vous montrer aujourd¿hui, c¿est combien cette réforme s¿inscrit profondément dans une problématique plus large qui est celle de l¿approfondissement de la décentralisation
En ce début d¿année, l¿ordre du jour parlementaire est marqué par la discussion de deux projets de loi portant l¿un sur l¿aménagement durable du territoire, l¿autre sur l¿intercommunalité : ils seront suivis dans quelques temps par le projet de réforme de l¿action économique des collectivités locales. Trois textes, donc, qui attestent bien de la volonté de ce gouvernement de poursuivre la décentralisation engagée en 1982 et de préserver l¿équilibre du territoire. Trois textes, qui se complètent et relèvent d¿une philosophie cohérente dans laquelle je me reconnais, tout comme l¿ensemble des membres de ce gouvernement.
Un constat s¿impose : un nombre croissant de politiques publiques ne peuvent être aujourd¿hui conduites qu¿à un niveau supracommunal, dans des champs territoriaux qui ne recouvrent pas nécessairement les découpages administratifs ou électifs traditionnels : l¿avenir est à la coopération intercommunale, à la mise en commun volontaire des moyens.
Les élus de l¿Allier, vous l¿avez rappelé, Monsieur le Président, sont engagés dans cette voie.
Aujourd¿hui, en effet, les élus locaux doivent savoir passer d¿une situation de concurrence, ce qui conduit parfois à la neutralisation des initiatives, à la définition de nouveaux périmètres, pays et agglomérations, qui n¿ont d¿autre vocation que de favoriser l¿émergence de projets collectifs. Tel est l¿un des points forts de la LOADT. Favoriser la coopération et la solidarité entre collectivités :
c¿est aussi dans cette perspective que la modernisation des finances locales a été engagée, dès la préparation de la loi de finances pur 1999, avec, tout d¿abord, la sortie du « pacte de stabilité » et son remplacement par un contrat de croissance et de solidarité : en attribuant aux collectivités locales une part de l¿augmentation de la richesse nationale, il permettra de renforcer la péréquation entre collectivités. Quant à la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, elle bénéficiera, par priorité, aux PME qui sont, aujourd¿hui, les plus créatrices d¿emplois.
Cette actualité suffit à marquer, alors même que la décentralisation approche de l¿âge de sa majorité, combien le grand mouvement lancé par Gaston Defferre en 1982 reste une dynamique qui est loin d¿avoir épuisé tous ses effets.
La décentralisation n¿est pas un état mais un processus toujours inachevé, la recherche permanente d¿un compromis entre les trois termes de l¿équation territoriale : les libertés locales, l¿unité nationale et l¿efficacité administrative.
Nul ne discute plus le principe de la décentralisation en raison de son succès. L¿heure est donc bien à l¿approfondissement de la décentralisation et non à sa remise en cause. Mais il faut aussi corriger certains dysfonctionnements, prendre en compte les évolutions de notre société pour moderniser la vie publique.
Des réformes sont indispensables pour reconstruire le pacte républicain.
1.Réformer l¿État pour recréer le pacte républicain

La décentralisation constitue bien une grande réforme de l¿État, tant il va de soi que l¿État n¿est pas à opposer aux collectivités territoriales : l¿État est tout à la lois national et territorial. Les pouvoirs publics, globalement entendus, ont en charge à la fois l¿intérêt national et les intérêts locaux.
Je me définis souvent comme un « Jacobin décentralisateur ». Il n¿y a pas contradiction entre ces termes : le jacobinisme ne s¿identifie pas au centralisme mais au combat pour l¿égalité des chances.
La décentralisation n¿est pas un partage de souveraineté.
Ainsi, par exemple, la politique économique, la lutte pour l¿emploi, relèvent de la compétence du gouvernement, ce qui n¿exclue pas, dans le cadre défini par la loi, l¿intervention des collectivités locales.
Ce principe sous-tend le projet de loi relatif aux interventions économiques des collectivités territoriales et des sociétés d¿économie mixte locales que j¿ai préparé.
Mais je n¿oublie pas que l¿un des fondements du pacte républicain est l¿égalité d¿accès aux services publics.
Et j¿entends par services publics non seulement les services de l¿État, mais, bien sûr, aussi ceux des collectivités territoriales et ceux qui sont gérés par des personnes morales diverses, de droit public ou de droit privé, et qui, pour nos concitoyens, font partie de la même offre d¿un service public. Or l¿évolution spontanée joue au détriment des territoires les plus fragiles.
Seul l¿État peut mettre en oeuvre les nécessaires solidarités qui, loin de constituer une quelconque recentralisation rampante, réduisent des déséquilibres de plus en plus mal supportés par nos concitoyens en milieu rural comme en milieu urbain.
Déséquilibre dans les recettes, qui implique un renforcement de la péréquation entre collectivités ; déséquilibre dans la capacité des services territoriaux de l¿État à traiter des questions de société comme le chômage, la lutte contre l¿exclusion, la sécurité...
Ces grands problèmes nécessitent une approche nouvelle de l¿intervention publique. Il importe de favoriser un traitement interministériel de ces dossiers tant par les administrations centrales que par les services territoriaux de l¿État.
Dans cet esprit, le préfet doit pouvoir fédérer les multiples compétences administratives, recevoir les moyens de mieux faire travailler ensemble les services de l¿État pour une meilleure gestion de proximité. Considérée à l¿origine comme une simple conséquence logique de la décentralisation, la déconcentration constitue aujourd¿hui un outil de modernisation de l¿État et l¿un des axes essentiels de la réforme de l¿État à laquelle je travaille.
Le développement de la contractualisation des politiques publiques, formule souple apte à concilier l¿esprit de la décentralisation et la solidarité républicaine, appelle une intensification de la coopération entre administration locales et services de l¿État. Les « maisons des services publics », thème que je vais aborder maintenant, en constituent un bon exemple.
Pour moi, un service public moderne et de qualité c¿est aussi un service public qui sait s¿adapter aux besoins des usagers.
Le gouvernement ne peut pas ignorer les difficultés particulières et les besoins croissants que rencontrent certains secteurs dont la population s¿est accrue rapidement.
Dans le même temps, il ne veut pas perdre de vue les légitimes demandes des habitants des zones moins peuplées ou moins dynamiques qui refusent de voir leur ville ou village perdre sa vitalité. Mais une politique d¿augmentation permanente des moyens est impossible, chacun d¿entre vous le sait. Il faut donc trouver des solutions qui permettent une utilisation optimum des moyens tout en conservant partout sur le territoire un égal accès aux services auquel ont droit tous les habitants de ce pays.
Ces dernières années, ont été menées diverses expériences de points publics, de services polyvalents etc... Elles ont permis de mettre au point une forme d¿organisation polyvalente des services de proximité, qui est désormais connue sous le nom de « maison des services publics ».

Son encadrement juridique va être précisé dans le cadre du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations qui a été examiné en première lecture au Sénat durant la seconde semaine de mars.
Ce texte, soit dit en passant, contribuera également à simplifier les démarches administratives, complétant ainsi le dispositif préparé par ma collègue, Madame Marylise Lebranchu, en direction des PME.
Ces maisons des services publics seront des services publics à part entière. J¿ai même pour objectif d¿arriver à ce que, grâce à l¿utilisation des outils les plus modernes de fonctionnement, notamment les nouvelles technologies de l¿information et de la communication, elles constituent un exemple de services publics en pointe.
Toutes ces orientations s¿inspirent d¿un même principe : améliorer la coopération entre l¿ensemble des décideurs publics locaux pour plus d¿efficacité, pour favoriser les dynamiques créatrices d¿emplois.
2.Approfondir la décentralisation : une démarche nécessairement pragmatique

Évitons, en effet, de nous laisser enfermer dans quelques débats récurrents convenus et, admettons-le, dépassés, dont notre pays a le secret, opposant les salariés du secteur privé aux fonctionnaires, le rural à l¿urbain, Paris à la province.
Pour cela, il nous faut prendre en compte la situation, certes imparfaite, que l¿histoire nous a léguée : je songe, en particulier, à la répartition des compétences, au nombre des niveaux de collectivités locales et à la diversité communale.
Si vous me le permettez, j¿illustrerai mon propos de quelques exemples tirés du projet de loi sur la réforme de l¿action économique des collectivités locales. Ce sera l¿occasion de clarifier quelques points, de lever quelques malentendus à propos d¿un texte préparé en étroite concertation avec un groupe de parlementaires, dont plusieurs membres de l¿opposition.
L¿un des reproches les plus fréquemment formulés à l¿encontre de l¿organisation territoriale actuelle est l¿enchevêtrement des compétences qui nuit à la cohérence de l¿action publique. A ce problème, je crois qu¿il n¿existe pas de réponse simple.
Dans le domaine de l¿action économique des collectivités locales, par exemple, la volonté initiale de constituer un bloc de compétence n¿a pas résisté au choc de la réalité.
Ainsi, alors que l¿intervention économique au niveau local constitue une prérogative évidente de la région, on constate dans les faits que tous les niveaux de collectivités, bien souvent en s¿appuyant sur des bases juridiques fragiles, ont été appelés à s¿engager dans l¿action économique. A l¿origine de cette situation, on trouve plusieurs raisons.
En premier lieu, la notion d¿intervention économique des collectivités est difficile à cerner. Les statistiques les plus récentes (1995-1996) évaluent à 14 milliards le montant des interventions des trois niveaux de collectivités qui se répartissent à hauteur de 11 milliards pour les aides directes et 3 milliards pour les aides indirectes hors garanties d¿emprunt.
Cette distinction entre aides directes et indirectes, source d¿innombrables complications, sera d¿ailleurs supprimée. Cette simplification répond à la demande de nombreux élus et de la Commission Européenne.
Au demeurant, 14 milliards, c¿est peu au regard du total du budget des collectivités locales qui s¿élève à près de 800 milliards.
De plus, dans un contexte d¿internationalisation de l¿économie où les entreprises privilégient, pour le choix de leur implantation, les critères d¿environnement (niveau de formation du personnel local, facilités d¿accès aux nouvelles technologies, importance du parc de logement, présence d¿équipements socio-culturels, etc...), il est de plus en plus difficile de distinguer, au sein de l¿action des collectivités locales, ce qui relève d¿une intervention classique de service public de ce qui constitue une politique spécifique d¿intervention économique.
Enfin, la crise économique a conduit les acteurs sociaux à soumettre les communes à une double contrainte :
d¿abord la pression des électeurs qui, confrontés à la montée du chômage, se sont spontanément tournés vers les maires pour obtenir une réponse en terme de création d¿emplois, alors même que les maires n¿ont juridiquement aucune compétence particulière en ce domaine ;
en second lieu, car les communes ont institutionnellement la maîtrise du foncier, ce qui les a nécessairement placées en première ligne face à des entreprises souvent désireuses d¿externaliser le coût de l¿immobilier.

Il en résulte que sur un total de 14 milliards d¿aides, les communes occupent le premier rang (5,7 milliards), les régions le second (4,7 milliards) devant les départements (3,3 milliards). Telle est la réalité.
Faut-il pour autant, dans le souci louable de simplifier et rationnaliser notre système institutionnel, rouvrir le débat sur le nombre de niveaux de collectivités locales ? Personnellement, je ne le crois pas.
Tout d¿abord, il me paraît imprudent d¿ouvrir un débat que nous ne sommes pas sûrs de pouvoir refermer. En effet, en France, la question des collectivités territoriales se pose depuis plus de deux cents ans, à la recherche d¿un compromis entre le nombre, la taille et les compétences.
L¿issue d¿un tel débat serait d¿autant plus incertaine que, contrairement à certains de nos voisins, notre pays n¿a pas fait le choix d¿une réduction drastique du nombre des communes.
Le maintien de plus de 36 000 communes crée un réseau dense de citoyens activement engagés dans la vie de leur collectivité : on ne peut que s¿en réjouir pour la vitalité de la démocratie de proximité.
Pour autant, on ne peut nier que beaucoup de communes ne disposent pas des moyens d¿assumer pleinement leurs responsabilités.
Il est sain que ces débats aient lieu, mais il n¿y a pas urgence à les trancher et surtout, ils ne doivent pas servir d¿alibi à l¿inaction.
En matière de répartition des compétences, de nouveaux équilibres sont certes à définir dans le sens d¿une plus grande lisibilité mais la démarche doit rester empreinte de pragmatisme si l¿on veut réussir.
Il me paraît préférable de réglementer la pratique existante plutôt que de vouloir contraindre la réalité à entrer dans un cadre non applicable.
Aussi, le projet de loi sur l¿action économique établit-il une série de ratios prudentiels protégeant les collectivités contre les pressions et les incitant à la mutualisation des risques : le montant total des subventions accordées aux entreprises ne pourra excéder 5 % des recettes réelles de fonctionnement pour les communes ou les départements, 20 % pour les régions.
Par contre, lorsque la compétence en matière d¿intervention économique sera déléguée à un groupement, ce pourcentage pourra être plus élevé et représenter 50 % du budget du groupement.
Dans le même esprit, il est proposé d¿étendre aux départements la faculté, actuellement ouverte aux seules régions, de participer au capital de sociétés de capital-investissement, mais dans la limite de 20 % du capital. Les régions, elles, conserveront leur capacité actuelle d¿intervenir à hauteur de 50 %.
Ainsi, tout en respectant la prééminence des régions en matière d¿intervention économique, ce système souple offre à l¿ensemble des collectivités, tout en les incitant à se regrouper, la possibilité d¿intervenir en faveur des PME et des très petites entreprises.
Encourager l¿initiative des élus, mieux répondre aux besoins des entreprises, tel est l¿objet de mon projet de loi.
J¿ai déjà mentionné la suppression de certaines rigidités comme la distinction entre aides directes et aides indirectes. Mais l¿essentiel réside dans la mise en place d¿un système d¿aides différenciées selon la taille des entreprises.
Pour les très petites entreprises, les subventions par des associations accordant des prêts d¿honneur à taux préférentiels (types plates-formes d¿initiative locale) seront autorisées. Le régime des très grandes entreprises s¿inscrira, lui, dans le cadre de conventions État/collectivités locales avec notification à la Commission Européenne.
S¿agissant de l¿assiette des dépenses éligibles, elle ne pourra comprendre, à l¿exception de quelques secteurs particuliers (innovation-recherche, environnement et cinéma), que les dépenses d¿investissement, matériel et immatériel.
Quant à l¿intensité des aides, elle pourrait s¿échelonner de 7,5 % à 25 % du montant de l¿investissement selon la taille de l¿entreprise et selon qu¿elle se situe ou non en zone PAT.
Au-delà de la sécurisation juridique, il convient de prévoir une sécurisation financière. J¿ai déjà évoqué ce point et je n¿en rappellerai, ici, que les grandes lignes :
un plafonnement des aides par entreprise selon les règles européennes (pour les PME/PMI : 100 000 euros sur 3 ans) ;
un plafonnement pour les collectivités locales par une série de ratios prudentiels variables selon le type de collectivités et selon qu¿elles interviennent en groupement ou isolées. Le dispositif vise aussi à favoriser l¿intermédiation (sociétés de capital-risque ou sociétés de garantie). Les collectivités pourront, nous l¿avons vu, loger des fonds dans les structures de ce type sans en être actionnaires.

Enfin, et ce point n¿est pas le moindre en matière de sécurisation juridique, un toilettage de la loi de 1983 sur les sociétés d¿économie mixte locales est prévu.
Le projet vise deux objectifs. Le premier est de conserver la place des SEM dans le développement local en renforçant le rôle des collectivités actionnaires. Le second est de déterminer, dans un souci de protection des finances locales, un régime de relations clarifiées et mieux maîtrisées entre les collectivités et ces sociétés.
Concrètement, les conséquences en seront les suivantes :
les collectivités territoriales deviendront des actionnaires à part entière en obtenant l¿autorisation d¿effectuer des avances en compte courant d¿associés,
les relations contractuelles et financières entre les collectivités et leurs SEM seront clarifiées, notamment avec l¿alignement des SEM de logement social sur le régime des HLM pour les subventions d¿investissement, l¿amélioration de l¿information des assemblées élues sur la gestion des SEM et une meilleure définition des fonctions susceptibles d¿être exercées par les « élus-mandataires ».

Approfondissement de la décentralisation et réforme de l¿État, l¿enjeu est clair : permettre aux collectivités territoriales de prendre toute leur part à la nécessaire modernisation de l¿action publique, pour devenir, ainsi, encore plus performantes au service de l¿intérêt général et de nos concitoyens. Telles sont les conditions, alors que le XXIè siècle approche et verra se poursuivre la construction de l¿Europe, d¿un enracinement de la démocratie locale dans la République.

(Source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 6 avril 1999)

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