Déclaration de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, sur la modernisation de l'organisation et de la gestion du territoire, la décentralisation, la réforme de l'Etat et la coopération intercommunale, Deauville le 7 avril 1999. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, sur la modernisation de l'organisation et de la gestion du territoire, la décentralisation, la réforme de l'Etat et la coopération intercommunale, Deauville le 7 avril 1999.

Personnalité, fonction : ZUCCARELLI Emile.

FRANCE. Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

Circonstances : Assises des Conseillers généraux de France à Deauville le 7 avril 1999

ti : Seul le discours prononcé fait foi

Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les conseillers généraux,

En ce début d¿année, l¿ordre du jour parlementaire est marqué par la discussion de deux projets de loi portant l¿un sur l¿aménagement durable du territoire, l¿autre sur l¿intercommunalité : ils seront suivis dans quelques temps par le projet de réforme de l¿action économique des collectivités locales. Trois textes, donc, qui attestent bien de la volonté de ce gouvernement de poursuivre la décentralisation engagée en 1982 et de préserver l¿équilibre du territoire.
Trois textes, qui se complètent et relèvent d¿une philosophie cohérente dans laquelle je me reconnais, tout comme l¿ensemble des membres de ce gouvernement : moderniser l¿organisation et la gestion du territoire pour la rendre plus efficace au service de nos concitoyens.
Cette politique pourra d¿ailleurs s¿appuyer dans la durée sur les travaux du conseil national de l¿évaluation des politiques publiques que j¿ai installé le 16 février dernier. Présidé par Monsieur COUSQUER, il mettra à la disposition de tous les informations nécessaires pour apprécier l¿efficacité des politiques publiques. L¿ouverture de ce dispositif aux collectivités locales prend acte qu¿il n¿est plus de politique de l¿Etat auxquelles celles-ci ne se trouvent associées et que nombre d¿entre elles recourent déjà couramment à l¿évaluation.
Aujourd¿hui, un constat s¿impose : un nombre croissant de politiques publiques ne peuvent être conduites qu¿à un niveau supracommunal, dans des champs territoriaux qui ne recouvrent pas nécessairement les découpages administratifs ou électifs traditionnels : l¿avenir est à la coopération intercommunale, à la mise en commun volontaire des moyens.
Les élus locaux doivent savoir passer d¿une situation de concurrence, ce qui conduit parfois à la neutralisation des initiatives, à la définition de nouveaux périmètres, pays et agglomérations, qui n¿ont d¿autre vocation que de favoriser l¿émergence de projets collectifs. Tel est l¿un des points essentiels de la LOADDT préparée par ma collègue Dominique VOYNET. Il ne s¿agit nullement de créer de nouveaux espaces qui viendraient se substituer aux collectivités existantes et, en particulier, aux départements. Les départements conservent toute leur place dans l¿architecture territoriale de la France. Ils ont, sans aucun doute, à se positionner face à de nouveaux enjeux : vous en avez abordé certains aujourd¿hui, et je sais, Monsieur le Président, que vous entendez faire une série de propositions. Je serais heureux de m¿en entretenir avec vous lors d¿une prochaine rencontre.
Cette actualité suffit à marquer, alors même que la décentralisation approche de l¿âge de sa majorité, combien le grand mouvement lancé par Gaston Defferre en 1982 reste une dynamique qui est loin d¿avoir épuisé tous ses effets.
La décentralisation n¿est pas un état mais un processus toujours inachevé, la recherche permanente d¿un compromis entre les trois termes de l¿équation territoriale : les libertés locales, l¿unité nationale et l¿efficacité administrative.
Nul ne discute plus le principe de la décentralisation en raison de son succès. Il est tout-à-fait erroné de parler de l¿amorce d¿une recentralisation rampante. Ce gouvernement plus que d¿autres se situe dans le droit fil des lois de 1982. L¿heure est donc bien à l¿approfondissement de la décentralisation à la française. Mais il faut aussi corriger certains dysfonctionnements, prendre en compte les évolutions de notre société pour moderniser la vie publique.
Des réformes sont indispensables pour regagner la confiance de nos concitoyens, pour renforcer le pacte républicain.

1.Réformer l¿Etat pour renforcer le pacte républicain

La décentralisation constitue bien une grande réforme de l¿Etat, tant il va de soi que l¿Etat n¿est pas à opposer aux collectivités territoriales : l¿Etat est tout à la fois national et territorial.
Les pouvoirs publics, globalement entendus, ont en charge à la fois l¿intérêt national et les intérêts locaux.
L¿un des fondements du pacte républicain est bien l¿égalité d¿accès aux services publics.
Et j¿entends par services publics non seulement les services de l¿Etat, mais, bien sûr, aussi ceux des collectivités territoriales et ceux qui sont gérés par des personnes morales diverses, de droit public ou de droit privé, et qui, pour nos concitoyens, font partie de la même offre d¿un service public. Or l¿évolution spontanée joue au détriment des territoires les plus fragiles.
Seul l¿Etat peut mettre en oeuvre les nécessaires régulations pour réduire des déséquilibres de plus en plus mal supportés par nos concitoyens en milieu rural comme en milieu urbain.
Déséquilibre dans les recettes, qui implique un renforcement de la péréquation entre collectivités ; déséquilibre dans la capacité des services territoriaux de l¿Etat à traiter des questions de société comme le chômage, la lutte contre l¿exclusion, la sécurité...
Ces grands problèmes nécessitent une approche nouvelle de l¿intervention publique. Il importe de favoriser un traitement interministériel de ces dossiers y compris et d¿abord au plan départemental et régional sous l¿impulsion des préfets.
Considérée dès 1982 comme une simple conséquence logique de la décentralisation, la déconcentration constitue aujourd¿hui un outil de modernisation de l¿administration et l¿un des axes essentiels de la réforme de l¿Etat à laquelle je travaille avec détermination.
C¿est en effet aux services déconcentrés que s¿adressent directement nos concitoyens et les élus locaux. C¿est donc au niveau local que s¿impose concrètement à l¿Etat la nécessité de passer d¿une logique de moyens à une logique de résultats. La plupart de mes collègues ont déjà procédé à la réorganisation de leur ministère. La déconcentration constitue donc bien un progrès collectif. Des expérimentations sur des projets territoriaux sont déjà en cours dans cinq départements.
Les conditions, au nombre desquelles je compte l¿accord des conseillers généraux, me paraissent donc réunies pour réussir rapidement.
Les « maisons de services publics » constituent un autre bon exemple de l¿évolution des rapports entre services publics au bénéfice de nos concitoyens.
Leur encadrement juridique va être précisé dans le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations qui a été examiné en première lecture au Sénat.
La mise en place des maisons de service public s¿effectuera sur la base de conventions qui en détermineront, notamment, les modalités de financement.
Ces maisons de services publics seront des services publics à part entière. J¿ai même pour objectif d¿arriver à ce que, grâce à l¿utilisation des nouvelles technologies de l¿information et de la communication, elles constituent un modèle de services publics en pointe.
Toutes ces orientations s¿inspirent d¿un même principe : améliorer la coopération entre l¿ensemble des décideurs publics locaux pour plus d¿efficacité, pour favoriser les dynamiques créatrices d¿emplois.

2 Approfondir la décentralisation : une démarche nécessairement pragmatique
Evitons, en effet, de nous laisser enfermer dans quelques débats stériles, convenus et, admettons-le, dépassés, dont notre pays a le secret, opposant les salariés du privé aux fonctionnaires, le rural à l¿urbain, Paris à la province, etc...
Pour cela, il nous faut prendre en compte la situation, certes imparfaite, que l¿histoire nous a léguée : je songe, en particulier, à la répartition des compétences, au nombre des niveaux de collectivités locales et à la diversité communale.
a) Si vous me le permettez, j¿illustrerai mon propos de quelques exemples tirés du projet de loi sur la réforme de l¿action économique des collectivités locales.

Ce sera l¿occasion de clarifier quelques points, de lever quelques malentendus à propos d¿un texte préparé en étroite concertation avec les associations d¿élus et avec un groupe de parlementaires de toutes sensibilités.
En matière de répartition des compétences, certains ont plaidé, dans un souci de simplification, en faveur de la constitution de blocs de compétences par niveau de collectivité. Cette proposition est séduisante en théorie. Seulement voilà, dans le domaine de l¿action économique des collectivités locales, par exemple, cette approche n¿a pas résisté au choc de la réalité sociale et économique du pays et à la volonté légitime des élus.
Ainsi, alors que, dans les textes, l¿intervention économique locale constitue une prérogative évidente de la région, on constate dans les faits que tous les niveaux de collectivités, bien souvent en s¿appuyant sur des bases juridiques fragiles, ont été appelés à s¿engager dans l¿action économique.
En effet, la crise économique a conduit les acteurs sociaux à soumettre les élus à une double contrainte :
- d¿abord la pression des habitants qui, confrontés à la montée du chômage, se sont spontanément tournés vers les maires et les conseillers généraux pour obtenir une réponse en terme de création d¿emplois ;
- ensuite la pression des entreprises : les communes ont institutionnellement la maîtrise du foncier, ce qui les a nécessairement placées en première ligne face aux entreprises.

Il en résulte que pour la période 1995-1996 sur un total de 14 milliards d¿aides, les communes occupent le premier rang (5,7 milliards), les régions le second (4,7 milliards) devant les départements (3,3 milliards). Cette réalité me paraît incontournable.
Faut-il pour autant, dans le souci louable de simplifier et rationnaliser notre système institutionnel, rouvrir le débat sur le nombre de niveaux de collectivités locales ? Personnellement, je ne le crois pas.
En effet, en France, la question du nombre des collectivités territoriales se pose depuis plus de deux cents ans, à la recherche d¿un compromis entre le nombre, la taille et les compétences.
L¿issue d¿un tel débat serait d¿autant plus incertaine que, contrairement à quelques-uns de nos voisins, notre pays n¿a pas fait le choix d¿une réduction drastique du nombre des communes. C¿est notre principale spécificité en ce domaine.
Le maintien de plus de 36 000 communes crée un réseau dense de citoyens activement engagés dans la vie collective : on ne peut que s¿en réjouir pour la vitalité de la démocratie de proximité.
Pour autant, on ne peut nier que beaucoup de communes ne disposent plus aujourd¿hui des moyens d¿assumer pleinement leurs responsabilités.
Il est donc sain que ces débats aient lieu, mais il n¿y a pas urgence à les trancher et surtout, ils ne doivent pas servir d¿alibi à l¿inaction.
En matière de répartition des compétences, de nouveaux équilibres sont asurément à définir dans le sens d¿une plus grande lisibilité mais la démarche doit rester empreinte de pragmatisme si l¿on veut réussir : il n¿y a rien à gagner à opposer les niveaux de collectivités les uns aux autres.
Il me paraît donc préférable d¿encadrer les pratiques pour les rendre compréhensibles par tous et transparents plutôt que de vouloir contraindre la réalité à entrer dans un cadre faussement idéal.
Aussi, le projet de loi sur l¿action économique établit-il une série de ratios prudentiels protégeant les collectivités contre les pressions et les incitant à la mutualisation des risques : le montant total des subventions accordées aux entreprises ne pourrait excéder 5 % des recettes réelles de fonctionnement pour les communes ou les départements, 20% pour les régions.
Par contre, lorsque la compétence en matière d¿intervention économique sera déléguée à un groupement, ce pourcentage pourra être plus élevé et représenter 50 % du budget du groupement.
Ce dernier point est particulièrement important puisque le projet de loi sur la coopération intercommunale préparé par mon collègue Jean-Pierre Chevènement prévoit que le développement économique sera l¿une des compétences exercées de plein droit par les différentes catégories de communautés, et, notamment, les communautés d¿agglomération.
Dans le même esprit, il est proposé d¿étendre aux départements la faculté, actuellement ouverte aux seules régions, de participer au capital de sociétés de capital-investissement, mais dans la limite de 20 % du capital. Les régions, elles, conserveront leur capacité actuelle d¿intervenir à hauteur de 50 %.
Ainsi, tout en respectant la préeminence des régions en matière d¿intervention économique, ce système souple offre à l¿ensemble des collectivités, tout en les incitant à se regrouper, la possibilité d¿intervenir en faveur des PME et des très petites entreprises suivant un système d¿aides différenciées selon la taille des entreprises.
Encourager l¿initiative des élus, mieux répondre aux besoins des petites entreprises, tels sont les objetifs majeurs de mon projet de loi.
b)Pour mener à bien cet approfondissement de la décentralisation, les collectivités doivent pouvoir s¿appuyer sur une fonction publique territoriale de qualité, qui a déjà largement fait la preuve de sa compétence et de son dévouement.

A ce sujet, je vous rappelle que c¿est moi qui ait fait débloquer le dossier du statut des directeurs généraux de services départementaux en panne depuis 10 ans.
L¿approfondissement de la décentralisation appelle une intensification de la coopération entre administrations locales et services de l¿Etat.
Alors que certains suggèrent de découpler ces deux fonctions publiques et de soumettre les agents territoriaux à un régime de conventions collectives, je crois, au contraire, que ce nouveau contexte rend plus nécessaire que jamais l¿établissement d¿une réelle parité, qui ne signifie pas identité, entre fonction publique territoriale et fonction publique de l¿Etat.
C¿est pourquoi j¿ai retenu un certain nombre de propositions du rapport SCHWARTZ qui ont été soumises et approuvées au Conseil Supérieur de la Fonction Publique Territoriale lors de sa dernière réunion, le 31 mars.
Il s¿agit notamment de mesures améliorant la gestion des emplois supérieurs, de la possibilité pour les administrateurs territoriaux d¿accéder à des fonctions d¿administrateurs civils par voie de détachement, de l¿abaissement de plusieurs seuils démographiques (3500 pour les secrétaires généraux, 10.000 pour les secrétaires généraux adjoints), de l¿assouplissement des quotas de promotion interne, de la réforme et de la simplification des concours.
L¿aménagement et la réduction du temps de travail dans la fonction publique doivent répondre à des objectifs spécifiques qui sont avant tout l¿amélioration du service rendu aux usagers et la modernisation de la gestion des services publics.
C¿est dans cet esprit que l¿accord salarial du 10 février 1998 prévoyait l¿élaboration d¿un état des lieux. Monsieur ROCHE m¿a remis son rapport le 10 février dernier. J¿ai aussitôt engagé une concertation avec l¿ensemble des partenaires : organisations syndicales et, bien sûr, associations d¿élus. Je recevrai à ce sujet, le mercredi 14 avril, une délégation de l¿APCG conduite par M. Claudy LEBRETON.
Le rapport a fait ou fera également l¿objet d¿un débat au sein des conseils supérieurs des trois fonctions publiques.
Enfin, la décentralisation implique aussi un nouveau rapport au Droit pour concilier l¿exigence démocratique de transparence de la gestion publique et la demande de sécurité juridique émanant des élus et de leurs collaborateurs.
Le régime de la responsabilité civile et pénale est un sujet auquel vous êtes, à juste titre, particulièrement sensibles.
Je puis vous assurer que je suis personnellement, comme l¿ensemble des membres du gouvernement, extrêmement attentif à ce problème. Ainsi, ma collègue, Madame Elisabeth GUIGOU, participera à un débat organisé sur ce thème au Sénat à la fin de ce mois.
Plus largement, depuis la disparition du contrôle a priori, les collectivités sont confrontées directement à l¿ensemble d¿un édifice juridique que peu d¿entre elles ont la capacité d¿appréhender dans sa complexité. Il y a là une difficulté à laquelle il nous faudra trouver des réponses -ce sera d¿ailleurs le thème de l¿un de vos groupes de travail-, si l¿on ne veut pas que le sentiment d¿insécurité juridique ne paralyse progressivement l¿initiative des élus. L¿ignorance ou la maladresse ne doivent pas relever du même traitement que la corruption, qu¿il convient, bien évidemment, de sanctionner.
Toutes les réformes que j¿ai évoquées s¿élaborent en étroite concertation avec les élus et les grandes associations dans lesquelles ils se reconnaissent.
Toutes ont la même finalité : donner aux collectivités et à l¿Etat les moyens de mieux faire face à leurs responsabilités dans un pays en profond changement. Décentralisation et réforme de l¿Etat sont pour moi une même démarche républicaine.
Pour conclure, je vous souhaite de fructueux travaux car il nous appartient à tous de faire entrer de plein pied les collectivités locales dans le XXIè siècle.

(Source http ://www.fonction-publique.gouv.fr, le 8 avril 1999)

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