Déclaration de M. Christian Poncelet, président du Sénat, sur les conditions de contrôle de la gestion des collectivités locales par les Chambres régionales des comptes et sur la proposition de réformer le droit pénal en matière de responsabilité pénale pour infraction involontaire des élus locaux, Lille le 9 septembre 1999. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de M. Christian Poncelet, président du Sénat, sur les conditions de contrôle de la gestion des collectivités locales par les Chambres régionales des comptes et sur la proposition de réformer le droit pénal en matière de responsabilité pénale pour infraction involontaire des élus locaux, Lille le 9 septembre 1999.

Personnalité, fonction : PONCELET Christian.

FRANCE. Sénat, président;FRANCE. RPR

Circonstances : Clôture des Etats généraux des élus du Nord - Pas-de-Calais à Lille (Nord) le 9 septembre 1999

ti : Puisque je prends la parole pour la seconde fois depuis le début de ces Etats Généraux, je vais me permettre de m'adresser à vous sans protocole, en vous disant très simplement :

Mesdames et Messieurs, chers collègues et amis,

Parvenus au terme de cette matinée, je tiens tout d'abord à vous remercier tous très chaleureusement pour votre participation à ce débat, et surtout pour la richesse, la franchise et la courtoisie de nos échanges sur des sujets éminemment délicats.

Je me réjouis d'avoir pu contribuer, avec le concours actif de Pierre Mauroy et de nos éminents Sénateurs, à la naissance d'un tel dialogue entre les acteurs de terrain. Je souhaite qu'il ait permis à chacun de mieux connaître et comprendre les obligations, les contraintes et les difficultés auxquelles les uns et les autres sont confrontés. Cela constitue toujours un pas important vers la recherche de solutions équilibrées.

Sans revenir, rassurez-vous, sur l'ensemble des questions qui ont été évoquées, je voudrais simplement vous livrer, sur les points les plus importants, les solutions sur lesquelles le Sénat travaille déjà, ou les pistes de réflexion dans lesquelles il doit, à mon sens, s'engager. L'enjeu est de taille puisqu'il s'agit de vous donner des raisons de poursuivre votre engagement au service de la collectivité.

En essayant de synthétiser nos débats, on peut dire que votre sentiment d'insécurité juridique résulte d'une part des conditions d'exercice des contrôles qui pèsent sur vous (I) et d'autre part, de la mise en ¿uvre de plus en plus fréquente de votre responsabilité pénale (II).

Mais soyons clair, je tiens à réaffirmer, moi aussi, d'emblée que les élus ne souhaitent en aucune manière échapper à leurs responsabilités ni s'affranchir des contrôles auxquels ils sont soumis, bien au contraire. Les contrôles sont les corollaires indispensables du renforcement des pouvoirs dévolus aux collectivités locales. Les élus les revendiquent, mais veulent que " les règles du jeu " soient claires, cohérentes et stables.

I - EN CE QUI CONCERNE LES CONTRÔLES,

a) J'évoquerai tout d'abord celui des Chambres régionales des Comptes, et plus particulièrement les conditions dans lesquelles elles mettent en ¿uvre l'examen de la gestion des collectivités locales.

Cette question est en effet au c¿ur du malaise qui semble s'être installé entre les élus et les Chambres. Pour le dissiper deux objectifs doivent nous guider, tout d'abord :

- éviter toute dérive du contrôle des Chambres, qui serait antidémocratique, vers un contrôle de l'opportunité des choix politiques des collectivités locales ;

- ensuite, renforcer les droits de la défense, c'est-à-dire les droits des personnes mises en cause au cours de la procédure.

Dans ce but, quelques propositions simples ont déjà été faites par le Sénat et seront très prochainement reprises dans une proposition de loi. Elles consistent notamment :

1 - à définir enfin dans la loi le champ et la portée de l'examen de la gestion, afin d'éviter des divergences d'appréciation d'une Chambre à l'autre ;

2 - à prévoir l'obligation pour les chambres, de viser dans leurs lettres d'observation les textes qui auraient été méconnus ;

3 - et surtout à permettre l'exercice d'une voie de recours contre les lettres d'observations définitives.

Ces mesures permettront de rétablir un véritable climat de confiance et un dialogue entre contrôleurs et contrôlés, indispensables à l'efficacité du contrôle.

b) En ce qui concerne, en second lieu, le contrôle de légalité exercé par le Préfet, il faut améliorer son articulation avec le contrôle financier, le contrôle du juge administratif, ou même celui du juge judiciaire.

La réduction du risque de contradiction entre ces trois contrôles passe par l'amélioration de la formation des fonctionnaires chargés de cette mission. Mais elle passe davantage encore, je crois, par la création de structures intercommunales de conseil juridique, consultables par les collectivités, en amont de leurs décisions. Le Sénat là aussi a déjà préconisé une solution de ce type, je souhaite qu'elle soit reprise dans la proposition de loi dont j'ai parlé tout à l'heure.

II - S'AGISSANT MAINTENANT DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES ÉLUS, elle est depuis plusieurs années, nous l'avons vu, beaucoup plus fréquemment recherchée qu'autrefois pour des raisons qui ont été fort bien expliquées et sur lesquelles je ne reviendrai pas.


1 - Lorsque cette responsabilité est recherchée pour des infractions volontaires, et plus particulièrement, des infractions relatives à la probité des élus (ex. favoritisme), je me félicite de l'intervention accrue du juge pénal, qui a d'ailleurs été voulue par le législateur depuis le début des années 90. Il faut que tout comportement frauduleux soit sanctionné et que certaines pratiques, principalement en matière d'attribution de marchés publics, soient définitivement éradiquées.

Toutefois, il faut souligner comme vous l'avez fait ce matin, que le droit des marchés publics est, sur le fond, très complexe et sur la forme, peu lisible. Cela peut conduire, surtout dans les communes de petite taille, à la commission d'infractions, davantage par méconnaissance ou incompréhension de la loi que par malhonnêteté.

C'est pourquoi j'ai été satisfait d'entendre Mme Guigou en avril dernier annoncer au Sénat qu'une révision du code des marchés en vue de sa simplification était à l'étude.

En outre, je fais confiance aux magistrats pour savoir distinguer l'irrégularité qui ne mérite pas nécessairement une sanction pénale, de la véritable fraude, qui elle, la mérite.

2 - J'en arrive maintenant au dernier point que je souhaitais évoquer : celui de la responsabilité pénale des élus pour des infractions involontaires.

Je rappelle que les infractions le plus souvent reprochées aux élus dans ce cas de figure sont des homicides ou blessures involontaires ou des atteintes à l'environnement.

L'intervention progressive du juge pénal dans ce domaine a eu, il faut le reconnaître, des effets positifs puisque la sécurité est devenue une préoccupation majeure des décideurs publics, pour le plus grand bénéfice de nos concitoyens.

Malheureusement, l'exigence d'un risque zéro en toute circonstance, qui caractérise aujourd'hui notre société, a conduit depuis quelques années déjà à rendre systématiques les mises en cause et les condamnations des élus pour ce type d'infractions. L'intervention du juge pénal a depuis, perdu toute vertu pédagogique. L'élu sait qu'en presque toute circonstance il sera condamné, car il faut livrer un coupable à la victime.

La réforme du code pénal intervenue en 1996 à l'initiative du Sénat, tendant à limiter les condamnations aux comportements véritablement fautifs n'a jusqu'ici rien changé à l'appréciation faite par les tribunaux des prétendues fautes reprochées aux élus.

Dès lors, quelles pistes peuvent encore être explorées pour limiter ces condamnations et mettre un terme à la démobilisation qu'elle entraîne dans nos rangs ?

- Je crois tout d'abord qu'il ne faut pas négliger certaines mesures de prévention, déjà préconisées par nos collègues les Sénateurs Jean-Paul Delevoye et Pierre Fauchon, telles que :

- la prise en compte, dans le statut de l'élu, d'un besoin de formation au risque pénal ;

- la mise en place de structures intercommunales de conseil dont j'ai déjà parlé ;

- la limitation du nombre d'infractions pénales d'imprudence qui assortissent aujourd'hui toutes les lois. Il y en a par exemple 110 en matière d'environnement ! La protection du milieu naturel doit être assurée, c'est certain, mais une infraction pénale doit-elle venir sanctionner tout acte non conforme à la loi ?

Mais au-delà de ces mesures de prévention, il faut, je crois, rechercher une solution touchant directement aux conditions de mise en ¿uvre de la responsabilité pénale.

Le Sénat a voté en juin dernier une disposition qui n'autoriserait le juge pénal à poursuivre un élu ou un fonctionnaire que si le juge administratif qualifie préalablement les faits reprochés, de faute détachable du service.

Ce système m'inspire de vives réserves.

Je crains en effet qu'il n'accrédite l'idée chez nos concitoyens que les élus s'autoamnistient et créent à leur profit une justice à deux vitesses. Cela ne ferait que servir la cause de mouvements extrémistes qui se nourrissent d'antiparlementarisme et d'hostilité à la démocratie représentative.

J'ajoute que la censure de ce dispositif par le Conseil constitutionnel me paraît plus que probable.

Ce sont donc deux autres pistes de réflexion que je vous propose :

- La première consiste à élargir le champ d'application de la responsabilité pénale des personnes morales que sont les collectivités territoriales

Aujourd'hui limitée " aux infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de délégation de service public ", cette responsabilité pourrait être étendue à toutes leurs activités.

Cet élargissement pourrait en effet inciter davantage les victimes à agir contre la personne morale plutôt que contre les personnes physiques.

Peut-être faudrait-il aller plus loin, en introduisant en droit pénal une notion proche de celle de " faute de service ", qui engagerait prioritairement la responsabilité de la personne morale. Cette solution pourrait permettre d'éviter la recherche d'un responsable artificiel, notamment dans le cas où le dommage résulte d'une succession d'intervenants de cette personne morale.

- La seconde piste que je suggère est de s'attaquer directement à la définition de la faute d'imprudence dans le code pénal.

Celle qui y figure aujourd'hui est en effet si large et imprécise, qu'elle conduit les juridictions à retenir ce que certains auteurs appellent des " poussières de fautes ".

Nombreux sont les praticiens du droit qui souhaitent cette modification et qui déplorent le recours excessif au procès pénal pour juger des accidents involontaires. Mais ils s'estiment " prisonniers " de la loi.

Je crois indispensable de revenir à la finalité du droit pénal, qui est de sanctionner des comportements antisociaux.

Or, à mes yeux une simple maladresse ou imprudence même dans le cas dramatique où elle entraîne la mort, ne constitue pas, en soi, un comportement antisocial.

C'est pourquoi, je propose que la faute d'imprudence susceptible d'engager la responsabilité pénale de son auteur ne soit plus une faute simple.

Qu'on l'appelle désormais faute grave ou faute lourde, peu importe, il s'agit dans mon esprit d'une imprévoyance grossière appréciée en fonction de la nature de la mission de l'auteur des faits, de ses compétences, de ses pouvoirs et de ses moyens.

Il appartiendra au législateur de la définir précisément pour limiter le pouvoir d'appréciation du juge.

Le phénomène de pénalisation excessive que j'ai décrit tout à l'heure, nous le savons tous, n'est pas propre aux élus et touche tous les domaines de la vie sociale. Les chefs d'entreprise, les médecins et d'autres, l'ont découvert avant nous. Les enseignants le découvrent aujourd'hui. C'est pourquoi cette faute pénale nouvelle doit être, selon moi, commune à tous les citoyens.

C'est une tâche d'une très grande ampleur et particulièrement délicate, mais je crois que le temps est venu de relever ce défi.

Toutefois, s'il n'était pas possible de la mener à bien, je n'exclus pas totalement alors, de limiter aux élus l'exigence d'une faute grave.

En effet, la spécificité des conditions d'exercice de leur mission n'est plus guère contestée aujourd'hui. Ce sont des bénévoles qui agissent dans l'intérêt commun, et qui pour cela, sont investis d'attributions dont l'ampleur les expose manifestement bien plus au risque pénal que tout autre citoyen. En outre ils ne disposent pas toujours des moyens humains et financiers correspondants.

Cette spécificité pourrait à mon sens justifier un traitement dérogatoire au droit commun, à condition d'être justement proportionnée aux contraintes de l'action des élus, ce qui me paraît être le cas.

En conclusion, mes chers amis, je tiens à vous dire que les débats que nous avons eus ce matin ne resteront pas sans lendemain.

Ils vont nourrir le débat public et enrichir la réflexion du Sénat, plus que jamais à l'écoute de vos préoccupations.

De ce travail en commun naîtront bientôt, soyez-en persuadés, des propositions concrètes.


(Source http://www.senat.fr. le 21/09/1999)

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