Déclaration de M. Laurent Fabius, président de l'Assemblée nationale, sur "les trois cercles vertueux de la gestion publique" (baisse de la fiscalité et des charges sur les ménages et les entreprises, maîtrise des dépenses publiques et contrôle de leur efficacité, réforme de l'Etat), Paris le 8 octobre 1999. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de M. Laurent Fabius, président de l'Assemblée nationale, sur "les trois cercles vertueux de la gestion publique" (baisse de la fiscalité et des charges sur les ménages et les entreprises, maîtrise des dépenses publiques et contrôle de leur efficacité, réforme de l'Etat), Paris le 8 octobre 1999.

Personnalité, fonction : FABIUS Laurent.

FRANCE. Assemblée nationale, président;FRANCE. PS

Circonstances : Deuxième forum international de la gestion publique organisé par "Les Echos", à Paris les 7 et 8 octobre 1999

ti : Mesdames, messieurs,

Que Nicolas Beytout me permette d'abord, de le féliciter pour ce Forum international de la gestion publique, dont le programme frappe, autant par les perspectives que par la qualité des intervenants. Je voudrais, en vous saluant toutes et tous, centrer mon propos sur ce que j'appellerai "les trois cercles vertueux de la gestion publique". Il existe en effet un lien, une dynamique qui relie la baisse des prélèvements, le contrôle de l'efficacité de la dépense et l'amélioration de la gestion publique. C'est cette dynamique que je veux aborder.

Le premier cercle "vertueux", c'est la baisse de la fiscalité et des charges pesant sur les ménages et les entreprises.

Je sais les raisons qui vous ont conduit à exclure ce thème de votre forum. Mais je dois, fut-ce un instant, l'y réintroduire. Le niveau des prélèvements relève de choix politiques plus que de méthodes de gestion, et cependant la réduction des impôts et des charges est à mon avis le point de départ de toute action de fond sur la dépense et sur la modernisation de la gestion publique.

Le niveau atteint chez nous par les prélèvements obligatoires, plus de 45 % du PIB, est excessif. Ces charges pèsent sur notre compétitivité et notre créativité. Elles nous exposent à une fuite des centres de décision, de la matière grise et des patrimoines. Elles peuvent, si l'on n'y prend pas garde, menacer nos emplois.

Les voies d'un allégement de la fiscalité sont connues et multiples. Qu'il s'agisse de baisser la TVA sur les travaux dans le logement ou de réduire les droits de mutation, les mesures récemment prises répondent à une volonté positive. Mais on peut et on doit aller plus loin. C'est une affaire de choix politique et de détermination réformatrice.

J'ai déjà eu l'occasion de dire la nécessité de réformer la taxe d'habitation, injuste et peu compréhensible. Je pense aussi à l'impôt sur le revenu, dont le barème fourmille notamment de "trappes à inactivité". J'insiste aussi sur la nécessité d'alléger le coût du travail non qualifié, faute de quoi on ne parviendra pas à sortir du chômage toute une catégorie de la population qui en est victime.

Or la baisse des prélèvements est, par elle même, un levier pour l'amélioration de la gestion publique. Les nombreux exemples développés lors de votre forum - je pense en particulier à la réforme de la commande militaire ou à la modernisation du ministère de l'équipement - ont eu souvent pour origine la pression exercée par une maîtrise des ressources publiques.

Le "deuxième cercle vertueux de la gestion publique", c'est précisément la maîtrise des dépenses et le contrôle de leur efficacité. Sans maîtrise de la dépense publique, on ne peut pas espérer un reflux durable des prélèvements. C'est cette évidence qui m'a amené à réunir l'an dernier au sein de l'Assemblée nationale un groupe de travail sur "le contrôle parlementaire et l'efficacité de la dépense publique". Composé de députés appartenant à toutes les sensibilités politiques, notre groupe est arrivé à la conclusion unanime qu'il fallait absolument placer l'évaluation des politiques publiques au c¿ur de l'activité budgétaire du Parlement et a formulé des propositions précises en ce sens.

C'est ainsi qu'est née en février 1999, au sein de la Commission des finances, la Mission d'Evaluation et de Contrôle (MEC). L'originalité de cette structure tient à la conjonction de trois éléments : la légitimité démocratique d'une instance parlementaire non partisane, la capacité d'expertise qu'apporte l'assistance de la Cour des comptes, l'impact sur l'opinion que peut assurer le relais des médias. La première session de la MEC a été consacrée à quatre sujets importants. Elle a posé, avec force, la question de la performance publique, celle du "rapport qualité/prix" des différentes politiques publiques. Ses conclusions devraient, je l'espère,
trouver leur prolongement dans les débats budgétaires.

Encore faut-il rénover profondément ce débat budgétaire, pour rompre avec son formalisme. C'est l'objet de la nouvelle procédure qu'à l'occasion du budget de l'an 2000, l'Assemblée nationale expérimente sur cinq budgets. Il faudra aller plus loin, si l'on veut se rapprocher des pays où le contrôle de la dépense est définitivement entré dans la culture politique et administrative. Et d'abord transformer notre calendrier budgétaire. Par exemple, est-il normal que le Parlement ne soit pas consulté en amont sur le programme triennal des finances publiques soumis par le Gouvernement à Bruxelles ? Non. Est-il satisfaisant que le débat d'orientation budgétaire intervienne après l'envoi par le Premier Ministre de ses lettres de cadrage ? Pas davantage. Est-il efficace que la loi de règlement, qui clôt l'exercice précédent, soit débattue bien après la loi de finances qui arrête le budget suivant ? Tout cela devra être revu et j'espère que les discussions avec le Gouvernement permettront rapidement de choisir un phasage budgétaire qui cadre mieux avec le principe d'autorisation préalable des dépenses. Ce nouveau calendrier permettrait aussi de mieux "mettre en résonance" les travaux de l'Assemblée nationale et de la Cour des comptes, même si des progrès importants ont déjà été accomplis.

Au-delà, nous devrons réécrire l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui enserre le Parlement dans des règles et une opacité incompatibles avec l'autorisation et le contrôle de la dépense qu'il doit exercer. Comment par exemple admettre l'archaïsme actuel de nos procédures publiques, qui, faute de comptabilité patrimoniale, ne permettent pas au Parlement d'avoir une vision consolidée des
comptes publics, ni à l'Etat de connaître ce qu'il possède et ce qu'il doit ? Pourquoi consacrer tant d'énergie à débattre de 5 % de crédits nouveaux, alors que 95 % de services votés sont reconduits en bloc, sans examen ? Comment estimer bon que
l'investissement public se rétracte d'année en année pour laisser grossir la bulle du fonctionnement ? Voilà donc quelques unes des questions précises sur lesquelles j'ai demandé au Rapporteur général du budget de travailler pour que, après concertation avec le Gouvernement et les groupes politiques, sa mission débouche rapidement sur le dépôt d'une proposition de loi modifiant en profondeur ces pratiques et ces textes.

Sur tous ces points, on mesure l'énorme travail qui reste à faire lorsqu'on continue par exemple en ce mois d'octobre d'apprendre par la presse la situation réelle des rentrées fiscales. Certes l'écart se produit dans le bon sens puisque nous aurons finalement une situation nettement meilleure que prévu. Mais sur le principe, il n'est pas bon, et à vrai dire pas normal, à l'égard du Parlement et des citoyens que les prévisions financières soient sous-dimensionnées de sorte qu'on passe ainsi à côté du débat démocratique préalable et qu'on se limite à un constat opéré après coup.

Pour poursuivre la dynamique que la baisse des impôts et le contrôle de l'efficacité de la dépense publique devraient enclencher, il faut enfin que s'ouvre un "troisième cercle", plus étendu, plus complexe : la "réforme de l'Etat". L'objectif est de parvenir à un Etat plus efficace, plus juste, plus simple, plus économe, plus transparent.

Il s'agit en fait de placer le citoyen au c¿ur de l'action publique et pour cela de proposer les mécanismes qui conduiront les services publics appartenant à la sphère non marchande à engager la révolution que les services publics marchands ont commencé d'accomplir, sous la pression de l'ouverture à la concurrence.

Les risques d'être mal compris sont nombreux. Pour autant je ne crois pas que l'on puisse échapper à cette démarche, si l'on veut préserver la compétitivité de notre territoire, la pérennité de nos emplois et la légitimité de l'intervention de l'Etat. Je ne traiterai pas ici de la nouvelle étape pourtant nécessaire de la décentralisation. La perspective peut se résumer en quatre impératifs : comparer, déléguer, responsabiliser, simplifier.

L'urgence, c'est d'abord de mieux connaître le coût et la qualité du service rendu à nos concitoyens et pour cela de nous doter, enfin, d'un système comptable digne de ce nom. Sans comptabilité analytique, sans contrôle de gestion, il est illusoire d'espérer améliorer le rapport "qualité/prix" que j'évoquais. Cela ne suffit pas, il faut pratiquer le benchmarking, c'est-à-dire comparer les performances de chaque service, en se fixant pour référence les résultats obtenus par les meilleurs, tant en France qu'à l'étranger. Ces comparaisons devraient être publiques.

Une conception moderne de l'Etat voudrait aussi que l'on établisse une claire distinction entre les fonctions et que l'on fasse une plus large application du principe de subsidiarité. A l'Etat central de fixer les règles du jeu, de définir et d'impulser les politiques publiques, d'évaluer a posteriori les résultats ; pour le reste, il convient de déléguer la mise en ¿uvre des politiques publiques à divers intervenants, notamment des établissements publics, des collectivités locales ou des délégataires privés, de manière que le principe de responsabilité puisse être établi. Cela implique en particulier que les services déconcentrés de l'Etat soient réorientés autour de leurs missions d'impulsion et de régulation et que les politiques publiques soient mises en ¿uvre par les collectivités décentralisées ou par les établissements publics dans le cadre de contrats négociés avec l'Etat.

Il faut bien sûr aussi que les contractants bénéficient de tous les attributs de la responsabilité, que ce soit à travers un budget global et pluriannuel ou à travers la libre disposition d'une partie au moins des gains de productivité qu'ils auront réalisés. Nous devrons tenir davantage compte des mérites de chacun et programmer les redéploiements d'effectifs qu'appelle une meilleure gestion.

Il faut enfin simplifier, en prenant conscience du degré extrême de complexité des relations qu'entretiennent nos concitoyens avec leurs administrations, qui les pousse parfois à l'exaspération. Il ne s'agit plus seulement, même si c'est utile, de supprimer quelques formulaires administratifs ou de raccourcir quelques circuits. Les résultats sur ce terrain montrent que l'imagination débordante trouve les moyens de récupérer les concessions arrachées. Ce qu'il faut, c'est considérer que la complexité, qu'elle soit juridique, fiscale, sociale, pénale ou administrative, représente une vraie injustice et un coût supporté par la Nation. C'est un impôt invisible qui réduit le temps que les entrepreneurs peuvent consacrer à leur activité et plus largement les citoyens à leur temps libre. La représentation nationale ne peut évidemment pas se désintéresser de ce débat, qui devrait devenir central : simplifier l'Etat.

Pour conclure, je voudrais évoquer d'un mot la dimension internationale de ce forum. Beaucoup des réformes que j'ai évoquées prennent leur source dans un examen attentif des expériences menées à l'étranger, notamment par nos voisins européens. C'est par exemple en Angleterre, à la Chambre des Communes, que nous sommes allés emprunter la procédure des "hearings" conduits en étroite coopération avec le National Audit Office. Avec nos partenaires européens nous devons former peu à peu une Europe de la gestion publique. La réforme des procédures financières des institutions communautaires est notre affaire à tous. Les Parlements nationaux doivent mieux unir leurs efforts pour évaluer les sujets d'intérêt communautaire et leur mise en ¿uvre dans les différents Etats-membres. Les "cercles vertueux de la gestion publique" doivent peu à peu atteindre les dimensions de l'Europe.

Quant à la France, la réforme de l'Etat y est indispensable. Elle sera de plus en plus déterminante pour notre compétitivité, donc nos emplois. Le pays a besoin de cette réforme structurelle, qui ne dépend ni du cours du dollar, ni de celui du yen, ni du poids des fonds de pension écossais, mais seulement de nous. Nous avons une bonne conjoncture. Profitons-en pour mener à bien les réformes de structure nécessaires, dont celle de l'Etat.

(Source : http://www.assemblée-nationale.fr, le 18 octobre 1999)

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