Déclaration de MM. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie des finances et de l'industrie et Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, sur le projet de loi de finances pour 2000, Paris le 15 septembre 1999. | vie-publique.fr | Discours publics

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Déclaration de MM. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie des finances et de l'industrie et Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, sur le projet de loi de finances pour 2000, Paris le 15 septembre 1999.

Personnalité, fonction : STRAUSS KAHN Dominique, SAUTTER Christian.

FRANCE. Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie; FRANCE. SE au budget

Circonstances : Présentation du projet de loi de finances pour 2000, à Paris le 15 septembre 1999

ti : Un projet de loi de finances traduit les choix politiques majeurs du gouvernement. Ce sont ces choix là que je voudrais d'emblée expliciter.

Le projet de loi de finances confirme le choix de l'emploi.

Dans sa déclaration de politique générale, le 19 juin 1997, le Premier ministre avait défini l'emploi comme étant la priorité autour de laquelle devaient se structurer tous nos choix.

Dans son intervention de La Rochelle, le 29 août dernier, il a ouvert, pour la prochaine décennie, la perspective du plein emploi.

Le passage de cette priorité à cette perspective montre l'ampleur du chemin parcouru depuis l'entrée en fonction du nouveau gouvernement. L'emploi fonde la cohérence profonde de la politique macro-économique, de la politique budgétaire et de la politique fiscale du gouvernement.

Le projet de loi de finances s'inscrit dans la nouvelle donne européenne.

Après que nous sommes parvenus à nous qualifier pour l'euro - ce qui était loin d'être acquis en juin 1997, et avant que l'euro ne devienne notre monnaie quotidienne, nous évoluons d'ores et déjà dans un nouveau monde. L'euro est notre monnaie. L'euro a constitué un efficace bouclier dans la crise internationale de l'année écoulée. Et, surtout, l'euro a permis de mettre en place un nouveau " policy mix " plus favorable à la croissance ; de fixer, en matière budgétaire, comme objectif central une évolution des dépenses, et non plus des déficits ; de coordonner les politiques des pays de la zone euro, autour, notamment, d'une programmation pluriannuelle. Il s'agit là de changements très importants et que je tenais à souligner d'autant plus que leur importance est parfois sous-estimée.

Le projet de loi de finances repose sur trois choix politiques.

- Un choix de politique économique : la France peut et doit entrer dans une nouvelle croissance, plus forte, plus durable et plus solidaire.

- Un choix de politique budgétaire : la réduction régulière des déficits va permettre en l'an 2000

d'inverser la spirale de la dette pour la première fois depuis vingt ans ; la maîtrise des dépenses va permettre de procéder à la plus forte baisse d'impôt depuis dix ans.

- Un choix de politique structurelle : année après année, nous poursuivons une réforme fiscale favorable à l'emploi et à la justice sociale, et une réforme de l'État qui permet de redéployer ses moyens traditionnels pour financer nos priorités.

Derrière ces choix, il y a une conviction profonde : notre pays peut retrouver, est en train de retrouver, l'espoir du progrès, qui a nourri l'histoire de la gauche et, plus largement, de la République ; nos concitoyens aspirent à ce que ce progrès soit solidaire ; c'est cette idée de " progrès solidaire " qui inspire mon action.

PREMIÈRE PARTIE : LE TEMPS DE LA NOUVELLE CROISSANCE

Pour 1999, nous retenons aujourd'hui une prévision de croissance de 2,3 %.

Pour l'an 2000, nous avons arrêté une fourchette comprise entre 2,6 et 3 %. Cette fourchette montre clairement l'analyse que nous faisons de la situation économique. Sans ignorer ni minorer les risques qui pèsent sur l'économie mondiale - les nouvelles régulations sont encore insuffisantes pour réduire les déséquilibres qui menacent une prospérité durable - nous pensons que l'accélération de la croissance est au rendez-vous, comme nous le défendions d'ailleurs dès cet hiver. Nous sommes engagés sur la voie d'une croissance plus forte et plus durable. Et si tel est le cas, c'est aussi, pour beaucoup, parce que nous sommes engagés sur la voie d'une croissance plus solidaire.

- I - Nous sommes engagés sur la voie d'une croissance plus solidaire

Cette solidarité s'exprime entre les générations actuelles, grâce à un partage de la valeur ajoutée plus favorable aux revenus du travail et à l'emploi. Mais elle s'exprime également entre les générations actuelles et les générations de demain, avec l'inversion de la spirale de la dette.

1) C'est déjà vrai aujourd'hui, grâce au " double partage " de la croissance a)

Un partage plus favorable au travail et moins au capital.

C'est une rupture qu'il convient de souligner : les revenus du travail ont recommencé à croître de manière significative ; depuis deux ans, le pouvoir d'achat de 4 %, celui du SMIC d'environ 6 %; mieux encore, la progression des salaires " nets de prélèvements " a été la plus forte depuis vingt ans grâce, notamment, au basculement des cotisations maladies vers la CSG.

Résultat ? Le long mouvement d'érosion de la part des revenus du travail dans la valeur ajoutée entamé au début des années quatre-vingt est ainsi inversé. En 1998, la part de salaires dans la valeur ajoutée a été stabilisée, malgré une forte accélération de la croissance habituellement plus favorable aux entreprises.

Entre 1998 et 2000, la part des salaires nets des cotisations employeurs dans la richesse nationale progressera : elle passera de 46,7 % à 47,3 %.

Davantage pour les revenus du travail, moins pour les revenus du capital : c'est le premier partage. Graphique 1

b) Un partage aussi favorable à l'emploi qu'aux revenus.

Mais ces revenus du travail se répartissent eux-mêmes entre croissance de l'emploi et croissance du pouvoir d'achat. Grâce à un contenu en emplois de la croissance désormais très élevé, la croissance de l'emploi est aussi forte que celle du pouvoir d'achat. En d'autres termes, la croissance des revenus de travail se répartit équitablement entre hausse de l'emploi et hausse du pouvoir d'achat des salariés en place.

Ce " double partage ", je l'avais évoqué dans les premières semaines du gouvernement de Lionel Jospin en en faisant un objectif. Les premiers résultats montrent que nous sommes sur la bonne voie.

Au total, de 1997 à 2000, les fruits de la croissance se répartiront en trois tiers : un tiers pour l'emploi, un tiers pour le pouvoir d'achat et un tiers pour les capacités d'investissement des entreprises. Graphique 2 Ce dernier tiers finance en partie l'effort d'investissement moteur important de la croissance. Il faut d'ailleurs observer que, contrairement à une idée communément répandue, le taux d'autofinancement des entreprises est désormais nettement inférieur à 100 %, ce qui veut dire que les entreprises privilégient davantage qu'hier l'accumulation de capital productif sur la recherche de plus-values financières.

2 - Ce sera vrai demain, grâce à l'inversion de la spirale de la dette

La solidarité s'exprimera également entre les générations avec l'inversion de la spirale de la dette. Là encore, j'avais fixé cet objectif à l'été 1997. Il sera tenu. Alors que le poids de la dette publique dans la richesse nationale a augmenté chaque année depuis vingt ans ; alors que cette augmentation a été chaque année supérieure à 3 points de PIB sous la législature précédente, l'inversion sera acquise en l'an 2000 : la baisse sera là, même si elle est encore légère. Graphique 3
Ce résultat, nous le devons pour beaucoup à l'effort de réduction des déficits. Le déficit des administrations publiques sera encore réduit l'année prochaine ; il atteindra 1,8 %. Cela traduit, je le crois, un bon rythme. Certains le trouveront excessif - mais le taux de croissance de notre économie les rassurera sans doute. D'autres, à l'inverse, le trouveront insuffisant - c'est une critique traditionnelle de l'opposition - la comparaison avec nos principaux partenaires les confondra peut-être : avec un déficit réduit de 1,7 point de PIB entre juin 1997 et l'an 2000, la France fait mieux que les cinq plus grands pays européens, mieux que la moyenne des Quinze (-1 point), mieux que la moyenne des Onze (-0,8 point). Graphiques 4 et 5 -

II - Nous sommes engagés sur la voie d'une croissance plus forte et plus durable

La fourchette que nous avons retenue pour l'an 2000 est supérieure aux prévisions pour 1999. Cela tient à deux raisons simples : même si des risques persistent, nous pensons que l'économie mondiale ne devrait plus peser sur notre croissance ; par ailleurs, la demande interne continuera d'être soutenue.

1 L'économie mondiale ne devrait plus peser sur notre croissance

a) En 1999, le choc a été rude

Le ralentissement de la fin 1998 et du début 1999 a été sensible, en raison de la crise profonde d'une partie de l'économie mondiale. La croissance de nos exportations, qui dépassait 10 % fin 1997 - début 1998, a brutalement chuté. Début 1999, nos ventes à l'étranger se sont même contractées. A l'origine de ce ralentissement se trouve, bien sûr, la crise des pays émergents avec par exemple une chute de l'activité en Corée (-6 % en 1998) et un fort recul de l'économie japonaise (-3 %) qui représente le quart du PIB des pays de l'OCDE. Ces difficultés se sont en partie propagées en Europe, ce fut le " trou d'air ". Graphique 6

Le choc a donc été rude même si l'Europe, et en particulier la France, ont déjoué les pronostics les plus pessimistes, à commencer par ceux de l'opposition. L'Europe a finalement bien résisté et on doit beaucoup cette capacité de résistance au lancement de l'euro : la stabilité des changes et la mise en place de conditions monétaires propices à la croissance ont permis de limiter l'ampleur du ralentissement.

b) En 2000, la croissance mondiale sera plus équilibrée, même si des risques persistent.

Elle sera plus équilibrée : l'économie mondiale reposera moins sur le moteur américain et plus sur les moteurs européens et asiatiques. En 2000, en effet, la croissance de la zone euro devrait dépasser celle de l'économie américaine, tandis que l'Asie conforterait la dynamique retrouvée. Cette réduction des déséquilibres au sein de l'économie mondiale est sans doute le gage d'une croissance plus durable en Europe. Son potentiel de croissance est immense grâce au réservoir de compétence de ses travailleurs et de ses créateurs.

Si la décennie 90 a été celle de la prospérité américaine, j'ai la conviction que la prochaine décennie peut être celle du retour de la puissance européenne : une décennie de croissance est possible, sans les inégalités, qui frappent les États Unis, j'allais dire même, grâce à la réduction des inégalités, tant efficacité économique et justice sociale peuvent et doivent se nourrir mutuellement.

- Des risques sur la prospérité européenne persistent cependant.

Nous avons inscrit dans notre prévision un net ralentissement de l'économie américaine, dont le taux de croissance serait divisé par deux en 2000. Ce choix est prudent. Il peut pêcher par excès de pessimisme - nous avons eu tant de bonnes surprises sur la croissance des États-Unis. Il peut également pêcher par excès d'optimisme - les risques d'un atterrissage rude sont réels. Les déséquilibres de l'économie américaine doivent être surveillés avec attention.

Une récession américaine susciterait de vives tensions sur les marchés des change, risquerait de replonger l'économie japonaise dans le marasme et fragiliserait la reprise des économies émergentes. Pour l'Europe, elle impliquerait des politiques économiques particulièrement attentives pour compenser l'affaiblissement de l'économie mondiale par un surcroît de croissance interne.

Ces risques justifient la prudence de notre prévision, dans laquelle nous avons en quelque sorte " provisionné " une partie des risques qui pèsent sur la croissance française.

2 - La demande interne a protégé et protège notre économie.

En 1997, l'économie française était anémiée par des politiques économiques restrictives, comme si la logique du déclin apparaissait inexorable. Au rebours de cette logique, nous avons entrepris de soutenir la demande intérieure. Un cercle vertueux s'est ainsi enclenché. Il nous a donné les meilleures performances de croissance et d'emplois des grands pays européens grâce, notamment, à la demande interne. Graphique 6

a) Un cercle vertueux

La croissance plus vive que nous connaissons repose sur des enchaînement vertueux que je voudrais rappeler : au départ, en traçant le cap de la croissance, nous avons su recréer la confiance des ménages ; cette confiance, tirée par une hausse des revenus plus rapide, avant comme après impôt, ne s'est pas démentie depuis deux ans en dépit des turbulences de l'économie mondiale. Elle a permis de relancer la consommation. Plus de consommation, c'est plus de croissance. Plus de croissance, c'est, pour les entreprises de nouveaux débouchés. Toute cette dynamique se traduit dans l'amélioration de l'indicateur qui est la clef de tout : 530 000 emplois marchands nets ont été créés depuis deux ans. A leur tour, ils alimentent la confiance.

Ce sont les " 4C " : confiance, consommation, croissance, créations d'emplois, qui entraînent le redressement de la France.

b) De meilleures performances relatives

Dans cette dynamique de progrès, le rôle positif du gouvernement a parfois été minoré. Par les libéraux obstinés qui ne peuvent croire que la qualité des politiques économiques importe. Par les opposants mécaniques - ce sont parfois les mêmes ! - qui ne veulent pas accepter l'idée que le gouvernement puisse réussir.

A ceux-là, je pourrais égrener le train de mesures que nous avons prises pour soutenir la consommation et la croissance. Mais il me semble plus convaincant, là encore, de comparer notre performance avec celle de nos grands voisins de la zone euro.

Et le constat tient en une phrase : depuis juin 1997, soumis aux mêmes vents contraires de la conjoncture internationale, nous avons creusé l'écart avec les grands pays de l'Union, contrairement à la période précédente.

Entre juin 1997 et aujourd'hui, la croissance française a été plus forte que dans la moyenne de la zone euro, deux fois plus forte qu'en Allemagne et qu'en Italie. Graphique 7.

Le principal résultat de cette situation est une progression de l'emploi beaucoup plus forte. Sur la même période, l'emploi salarié a cru de 3 % en France, contre une progression de 1 % en Italie et une stagnation en Allemagne. Nous pensons que cette avance devrait être confortée d'ici la fin de l'année 2000. Graphique 8

Du coté des ménages français, le socle de la croissance française est solide. Même si elle n'atteint pas les sommets de 1998, la croissance de la consommation restera robuste. Quant à la bonne surprise de l'investissement, elle montre la confiance des entreprises dans les perspectives de croissance de l'économie française. Le retard d'investissement accumulé depuis le début de la décennie est cependant considérable. Le stock de capital productif de l'économie française n'augmente encore qu'à un rythme insuffisant, même si l'accélération de l'effort d'équipement depuis deux ans est impressionnant et augure bien de la durée de ce cycle de croissance. Plus remarquable, le ralentissement de l'économie française à la fin 1998 et au début 1999 n'a eu qu'un effet modeste sur les comportements d'investissement des entreprises. Tout s'est passé comme si les chefs d'entreprise avaient partagé l'idée que le ralentissement de l'activité n'était que temporaire et que la France était engagée dans un cycle long de croissance qui impliquait un effort soutenu de préparation de l'avenir. Ici encore, cependant, la prudence est de mise : l'expérience passée nous a montré les possibilités de retournement brutal des comportements.

c) Au total, la situation de l'économie française m'inspire deux remarques

- D'un point de vue statique, il faut être conscient que l'économie française est encore convalescente.

Le chômage touche encore 2,8 millions de personnes. Des années de croissance ralentie ont permis à la précarité de s'installer durablement sur le marché du travail. En un mot, la " souffrance sociale " reste une réalité omniprésente dans une partie trop importante de la société française.

La diffusion des technologies nouvelles dans notre économie est encore trop lente, à l'heure où une nouvelle croissance plus innovante se répand dans beaucoup de pays. Malgré une augmentation notable, la proportion d'internautes dans la population reste plus faible qu'aux États-Unis, mais aussi que dans la plupart des pays nordiques. Le rattrapage de ce retard, si nous savons l'encourager, est la voie d'une hausse notable de notre potentiel de croissance dans la prochaine décennie.

Le redressement de nos finances publiques reste inachevé. Certains parlent d'utiliser les " excédents budgétaires " pour telle ou telle action. En réalité, ils sont loin du compte : après plusieurs années de redressement, le déficit de l'ensemble des administrations publiques approche encore 200 milliards de francs (25 milliards d'euros). Nous devons poursuivre l'effort, au moment où le choc démographique va modifier les équilibres des régimes de retraites.

- Et pourtant, d'un point de vue dynamique, l'amélioration de notre situation fait que la perspective du plein emploi est désormais réaliste.

Pour s'en convaincre, et convaincre ceux qui sont, ou ont pu être, tentés par ces logiques de défaite que constituent tout autant le fatalisme - on ne pourrait rien faire contre le chômage de masse - ou le malthusianisme - le monde serait un " gâteau " achevé où il faudrait protéger sa part - il suffit de souligner trois motifs d'optimisme.

Le premier concerne le nombre de créations d'emplois. Sans même évoquer les emplois jeunes, en ne comptabilisant donc que les emplois créés par les entreprises, près d'un million d'emplois nets peuvent être créés entre juin 1997 et la fin de l'année 2000.graphique9

Le deuxième concerne la situation de plusieurs de nos partenaires. Si l'on regarde autour de nous, au sein même de l'Union européenne, on peut distinguer trois groupes : les pays - dont la France - où le taux de chômage est encore supérieur à 10 %, les pays où il est compris entre 5 % et 10 %, mais aussi les pays - ils sont quatre, et souvent d'ailleurs de tradition social-démocrate - où le chômage est tombé au dessous de 5 %.

Le troisième concerne le rythme de réduction du taux de chômage depuis juin 1997. En Italie : -0,4. En Allemagne : -0,8. En France : -1,4 point. C'est le plus rapide des trois grands pays de la zone euro. Graphique 10

Le plein emploi est, dans plusieurs pays européens, en train de devenir une réalité tangible. C'est, en France, une perspective crédible.

DEUXIEME PARTIE : LA REFORME FISCALE

Il a beaucoup été question, ces dernières semaines, dans une certaine confusion qui mêlait les années 1999 et 2000, du montant des marges budgétaires. Ce que je voudrais évoquer aujourd'hui, c'est la répartition de ces marges. En 1999, vous vous en souvenez, les dividendes de la croissance ont été partagés en trois tiers entre la réduction des déficits, l'augmentation des dépenses et la baisse des impôts. En 2000, grâce à la stabilisation des dépenses, il y aura toujours un tiers affecté à la réduction des déficits mais ce seront deux tiers qui seront affectés à la baisse des impôts. (graphique 11)

- I - Quelles sont les principales mesures fiscales du projet de loi de finances ?

Parce que nous réformons la fiscalité de manière méthodique et progressive, une partie des mesures du projet de loi de finances pour l'an 2000 ont été programmées dans le budget précédent - je pense notamment aux mesures concernant la fiscalité écologique ou la fiscalité des entreprises - ainsi, la suppression progressive de la taxe professionnelle sur les salaires se poursuit et permettra de toucher, au total, en 2000, un million d'établissements, soit près de 90 % des redevables de cet impôt ; ainsi encore, conformément aux engagements du Gouvernement et au vote du Parlement, la contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés, créée en 1997 pour permettre la qualification de la France à l'euro, sera supprimée. D'autres mesures, annoncées il y a quelques jours ou aujourd'hui même, sont en revanche nouvelles.

Au total, elles poursuivent les mêmes objectifs : une fiscalité moins lourde - les 39 MDF de baisses d'impôts que nous présentons sont les plus fortes de la décennie ; une fiscalité plus simple ; une fiscalité favorable à la nouvelle croissance.

1 - Une fiscalité plus simple

Le projet de budget comporte une nouvelle étape majeure de simplification : 49 impôts et taxes et environ 5,2 millions de déclarations sont supprimés.

Ces impôts, très divers, se caractérisent par leur archaïsme. Cela se traduit soit par leur tarif, comme le droit de timbre sur les certificats médicaux accompagnant les permis de conduire, qui s'élève à un franc ; soit par leur objet, comme la taxe sur les jeux de boules et de quilles ; soit par leur ancienneté : la moitié d'entre eux ont été créés avant 1958, le tiers avant 1939. Et je ne prends là que quelques exemples, sans dresser une liste exhaustive.

Après la suppression, l'an dernier, des taxes sur les cartes d'identité, qui a bénéficié dès 1999 à plus de deux millions de ménages, je veux souligner une mesure, prise en accord avec Claude Allègre et qui concernera environ 1,5 millions d'élèves et leurs familles chaque année : il s'agit de la gratuité de l'inscription à tous les examens scolaires du second degré (BEP, CAP, baccalauréat¿).

Nous allons, par ailleurs, poursuivre la simplification des obligations déclaratives des contribuables, avec l'amélioration du régime micro-foncier pour les petits propriétaires bailleurs, l'unification et la simplification des régimes d'imposition des plus-values sur valeurs mobilières réalisées par les ménages, et enfin la suppression complète de l'obligation de joindre à la déclaration de revenus des certificats de scolarité pour l'obtention de la réduction d'impôt pour frais de scolarité.

Nous confirmons aujourd'hui que tous les contribuables recevront la déclaration " express " de revenus pré-imprimée dans le courant de l'année 2001. Toutes ces mesures vont permettre, tout en rendant plus facile la vie des contribuables, d'alléger les tâches fastidieuses des agents de l'administration fiscale, et de diminuer les coûts de gestion de l'impôt.

2 Une fiscalité favorable à la nouvelle croissance

Les mesures fiscales participent de la recherche d'une " nouvelle croissance " : plus solidaire, plus innovante, plus durable.

a) plus solidaire, car plus riche en emplois.

Afin d'assurer une croissance durable et de renforcer le contenu en emplois de la croissance, le Gouvernement a décidé de proposer au Parlement trois mesures fiscales de forte ampleur qui se traduiront par une modernisation structurelle de notre fiscalité du logement.

Première mesure : la baisse de 20,6 % à 5,5 % de la TVA sur les travaux d'entretien dans les logements, pour un coût de près de 20 MDF. Défendue par la majorité parlementaire, cette mesure supposait, pour être adoptée, un accord européen ; le gouvernement a beaucoup plaidé pour l'obtenir ; un accord a finalement pu être trouvé samedi dernier. La mesure sera plus large que certains ont pu le dire depuis quelques jours. Plus large par le nombre de personnes concernées : environ 10 millions de ménages, chaque année, soit plus du tiers du total des ménages, par l'intermédiaire de 263 000 entreprises employant 1 130 000 salariés. Plus large également par ses modalités d'application, aussi bien par la définition des travaux concernés - nous avons essayé d'éviter des complexités inutiles - que par l'articulation avec les dispositifs existants - les crédits d'impôts sont adaptés de la manière la plus favorable pour les contribuables.

Cette mesure devrait contribuer à lutter puissamment contre l'économie souterraine et le travail au noir. Elle devrait conduire, ainsi que la baisse de la TVA de 20,6 % à 5,5 % sur les services d'aide à la personne, à la création de 30 000 emplois supplémentaires, et permettre ainsi de mieux exploiter les gisements d'emplois qui existent dans le secteur des services au sens large, afin d'accélérer la réduction du chômage.

Deuxième mesure : sur une proposition de Jean-Claude Gayssot, la suppression en deux ans du droit de bail pour les locataires, qui constituait une taxe de 2,5 % sur tous les loyers et datait de¿ 1798 ! Cette taxe disparaîtra des quittances de loyers dès le 1er janvier prochain pour tous les locataires dont le loyer est inférieur à 2 500 F par mois, soit près de 80 % des locataires, et environ 90 % des occupants de logements sociaux ; elle disparaîtra pour tous les locataires au 1er janvier 2001. Graphique 12

Quant aux critiques sur les modalités de suppression de la déclaration de droit de bail qui ont été formulées l'année dernière - notamment en cas de suspension de la location -, nous les avons entendues : deux millions de petits propriétaires bailleurs se verront rembourser en 2000 le droit de bail qu'ils avaient acquitté au cours des neuf premiers mois de l'année 1998.

Troisième mesure : une nouvelle baisse des droits de mutation sur l'immobilier d'habitation - ce que l'on appelle communément les " frais de notaire ". Nous étions, il y a un an, très largement au dessus de la moyenne européenne. Les taux appliqués constituaient un frein à la mobilité sociale et notamment à la mobilité professionnelle. Après une baisse de 20 % en 1998, la nouvelle baisse d'environ 20 % ramène le taux à 4,8 %, et place désormais notre pays dans la moyenne européenne : encore au dessus de l'Italie, de l'Allemagne ou du Royaume-Uni ; mais en dessous de l'Espagne ou des Pays-Bas. Cette baisse, comme celle de la TVA, s'applique à compter d'aujourd'hui. Graphique 13

Enfin, dans un tout autre domaine, mais toujours pour favoriser l'emploi en incitant les entreprises à orienter leurs ressources vers des investissements productifs plutôt que vers la prise de participation financière, le régime d'exonération des dividendes sera limitée pour les groupes de sociétés, prolongeant ainsi la mesure votée l'année dernière par le Parlement sur une initiative du groupe communiste de l'Assemblée nationale.

b) plus innovante, car favorable à la création et à la mobilité.

Nous allons mettre en ¿uvre trois mesures fiscales simples pour favoriser l'innovation et le mouvement :

- la suppression des impôts d'État de 1500 F qui pénalisaient jusqu'alors la création d'entreprise.

- la baisse des droits de mutation sur les fonds de commerce, ramenés de 11 % à 4,8 %, pour faciliter la transmission d'entreprises.

- la suppression de l'imposition forfaitaire annuelle de 5 000 francs pour 180 000 petites entreprises de moins de 500 000 francs de chiffres d'affaires.

c) plus soutenable, car plus écologique.

Une nouvelle étape est franchie en faveur de la fiscalité écologique puisque, conformément à ce qui avait été annoncé l'année dernière, le rattrapage, étalé sur sept ans, de la fiscalité du gazole se poursuit avec un relèvement de 7 centimes. Ces mesures seront complétées par la montée en puissance de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) que prévoira le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour financer des allégements de charges en faveur des bas salaires.

Si ces mesures sont déjà connues, je veux insister sur une autre décision : alors que les taxes sur le super sans plomb, sur le carburant propre, avaient augmenté entre 1993 et 1997 de près de un franc par litre, elles ne vont pas augmenter pour la deuxième année consécutive. La France sera ainsi l'un des rares pays de l'Union à ne pas avoir relevé sa fiscalité pétrolière, alors même que les ménages doivent déjà supporter les conséquences du relèvement du prix du super à cause de l'évolution du cours du pétrole. Graphiques 14 et 15 -

II - Quels enseignements tirer de la réforme fiscale engagée depuis juin 1997 ?

1 Une réforme structurelle est conduite

Il y a un peu plus d'un an, en vous présentant les orientations fiscales du gouvernement pour 1999, j'avais présenté la méthode du Gouvernement : " une méthode progressive pour ne céder ni à la tentation de l'immobilisme, ni au mythe du grand soir fiscal ". Je veux que les impôts qui doivent être réformés le soient. Je ne veux pas que l'instabilité des règles se développe. C'est pourquoi des chantiers ont été méthodiquement ouverts, traités, puis refermés chaque année. Tous auront été traités sur la législature. Au total, j'ai la conviction que jamais un Gouvernement n'aura mené une réforme aussi complète de notre fiscalité en cinq ans.

En 1997 et 1998, nous avons fait le choix de privilégier le rééquilibrage de la fiscalité du capital et du travail et la lutte contre les avantages fiscaux injustifiés. Le basculement des cotisations sociales maladie vers la CSG a permis un allégement sensible des prélèvements sur les salaires tout en faisant davantage contribuer les revenus financiers au financement de la protection sociale. Cela s'est traduit par une augmentation sensible de la fiscalité sur les revenus de l'épargne, puisque le produit de cette fiscalité est passé, entre 1997 et 1998, de 50 MDF à 75 MDF, soit une augmentation de 50 %. Cette réforme s'est accompagnée d'autres dispositions de même orientation : la réforme de la fiscalité de l'assurance vie, la suppression ou la réduction de certaines niches fiscales, à l'IR comme à l'IS, telles que la loi Pons ou le dispositif des quirats, qui ne bénéficiaient qu'aux gros revenus. Le renforcement de l'ISF, que nous avons mené en 1999, a complété cette action.

1999 aura été l'année du lancement de la réforme de la taxe professionnelle, promise par tous les Gouvernements depuis 25 ans et jamais réalisée.

2000 sera l'année de l'allégement de la fiscalité indirecte : en deux ans, nous aurons diminué la TVA de près de 30 MDF et profondément modernisé les droits de mutation.

Pour 2001, je vous confirme que nous allons travailler à une réforme de la fiscalité directe sur les ménages. Mais, contrairement à ce qui avait été fait par les Gouvernements précédents, il s'agira d'une baisse pour l'ensemble des ménages, concernant l'impôt sur le revenu et la taxe d'habitation.

2 - La justice sociale est confortée

Si une réforme d'ensemble de la fiscalité est engagée, il faut également, pour le Gouvernement, que cette réforme et cette baisse confortent la justice sociale. Le bilan de l'ensemble des mesures adoptées depuis 1997 - en intégrant celles que je viens de présenter - montre que tel est le cas.

a) du côté des entreprises, la réforme est favorable au travail.

Globalement, les hausses et les baisses s'annulent : l'effet total sur l'an 2000 des mesures concernant les entreprises est quasiment neutre. Mais cette neutralité ne doit pas masquer la profonde restructuration de la fiscalité des entreprises - une restructuration qui voit les prélèvements sur l'emploi allégés de plus de 27 MDF et ceux sur les profits et le capital alourdis de plus de 22 MDF. Graphique 16 b)

du côté des ménages, la réforme est redistributive.

Les prélèvements diminuent au total de 24 MDF. Mais la redistribution est importante : - 28 MDF pour les 90 % des ménages représentant les couches populaires et les classes ; + 4 MDF pour les 10 % des ménages les plus aisés.

Ou, pour dire les choses sous l'angle du rééquilibrage entre travail et capital, - 48 MDF pour la fiscalité qui favorise l'emploi (notamment la baisse de la TVA sur les travaux ou la suppression des cotisations maladie) ; + 29 MDF pour la fiscalité touchant les revenus du patrimoine (notamment avec la réforme de l'ISF ou les mesures sur la CSG).
Graphique 17

3 - Une baisse significative est engagée

La polémique a fait rage ces derniers jours sans que la clarté, ni la vérité d'ailleurs, y gagnent grand chose. Pour mesurer l'action d'un gouvernement en matière d'impôt, il faut être rigoureux : mesurer l'effet des mesures, soit sur les taux, soit sur les assiettes; comptabiliser à la fois les hausses et les baisses ; ne pas comptabiliser les évolutions spontanées de l'économie, qu'elles soient favorables ou défavorables.

Au total, qu'en est-il ? Les prélèvements de l'an 2000 seront de 26 MDF inférieurs (-1,7 pour les entreprises ; -24,4 pour les ménages) à ce qu'ils auraient été si aucune des mesures prises depuis juin 1997 n'avaient été votées.

Quant au taux de prélèvements obligatoires, après l'augmentation mécanique que nous connaîtrons cette année (largement en raison d'une conjoncture moins bonne que prévue et d'une inflation plus faible), il devrait s'établir l'année prochaine, à 44,8 %, soit un niveau légèrement inférieur à celui de 1997.

Si l'on s'intéresse aux seuls prélèvements d'État, ils baisseront plus nettement, de l'ordre de 0,6 point de PIB, et leur niveau sera sensiblement inférieur à celui de 1997.

TROISIEME PARTIE : LES DEPENSES

Les dépenses de l'État sont stabilisées en volume. Elles augmentent de 0,9 % dans le PLF 2000, soit le même rythme que les prix. Cette stabilisation en volume masque cependant des évolutions favorables aux dépenses " actives " : grâce à la réduction des déficits et donc du poids de la dette, grâce aux efforts d'économies et de redéploiements, les budgets prioritaires augmentent plus vite que l'ensemble des dépenses de l'État.

I - Du point de vue qualitatif, la réforme de l'État est engagée

1 - Des marges de manoeuvre sont dégagées

a) grâce aux dividendes du désendettement

La "croissance zéro" des dépenses se traduit par une hausse plus importante des dépenses "actives" du budget. En effet, la politique de réduction des déficits et la baisse des taux d'intérêt se traduisent par des économies sur la charge de la dette. Alors que celle-ci a crû de façon ininterrompue depuis une trentaine d'année, jusqu'à représenter pour l'État une dépense plus importante que les budgets de l'emploi et de la solidarité réunis, la tendance est enfin inversée : le service de la dette baissera pour la première fois en 2000 de 2,5 MDF. Cette marge peut être redéployée au profit des dépenses actives, qui augmentent ainsi de 0,3 % en volume.

b) grâce aux efforts de redéploiements

En outre, un effort important d'économies permet une croissance encore plus rapide des budgets prioritaires. Les redéploiements s'élèvent en 2000 à près de 34 MDF, soit un résultat plus important que celui obtenu en 1998 et 1999, qui se situait aux alentours de 30 MDF. Graphique 18

Cette progression est due à l'impact de la nouvelle politique économique sur les taux d'intérêt, qui se traduit par un allégement des charges financières de l'État d'environ 4 MDF : outre les économies sur la charge de la dette déjà citées, l'État connaît également de moindres dépenses au titre des bonifications et des garanties.

Cette progression est due, surtout, aux redéploiements, pour un total de 30 MDF. Ils concernent les dépenses de fonctionnement (7 MDF), les interventions économiques et les transferts aux entreprises (19 MDF), enfin, les interventions sociales (4 MDF).

Concernant les dépenses de fonctionnement, les redéploiements sont opérés entre budgets, comme c'est le cas par exemple en matière d'emplois : les créations au profit des secteurs prioritaires, notamment la justice (+ 1 237 emplois), sont compensées par des suppressions d'emplois dans d'autres ministères, permettant de respecter l'objectif de stabilité des effectifs civils de l'État retenu par le Premier ministre. Cependant, des redéploiements ont également lieu au sein d'un même budget. Pour reprendre le cas de la Justice, la modernisation de ce ministère, l'informatisation des greffes, la réforme de la carte judiciaire constituent autant de gains d'efficacité redéployés immédiatement au profit de ses nouvelles priorités.

Concernant les interventions économiques et les transferts aux 14 entreprises, de nombreux ajustements ont pu être obtenus en 2000 en raison de l'impact favorable sur certains dispositifs de la politique menée en faveur de l'emploi et du soutien à la croissance.
Sur le seul budget de l'emploi, ce sont 10 MDF qui ont pu être redéployés des dispositifs les plus anciens, moins efficaces en termes d'insertion, vers les nouvelles priorités du Gouvernement. De plus, les créations d'emplois obtenues depuis l'été 1997 ont permis de recentrer les mesures d'insertion sur les publics les plus en difficultés et d'améliorer l'efficacité de ces mesures.

Les redéploiements ainsi obtenus ont été affectés principalement au financement des priorités du Gouvernement.

c) grâce à la modernisation de la gestion budgétaire Il convient de signaler, en termes de méthode, que ces gains d'efficacité sont recherchés à travers une modernisation de la gestion budgétaire, qui prend plusieurs formes. L'accent est mis sur la responsabilisation des ministères, en vue de développer autant que possible les budgets de programmes, assortis d'indicateurs d'efficacité.

La responsabilisation des gestionnaires prend des formes très concrètes, dont un premier exemple a été fourni dès cette année avec la mise en place des contrats de gestion : au lieu de procéder à des annulations de crédits de façon unilatérale comme c'était le cas dans le passé, nous avons identifié avec les ministères les marges de gestion dont ils disposaient afin de sécuriser l'objectif de progression de 1 % des dépenses en volume pour 1999.

La contractualisation est recherchée dans le même esprit. C'est ainsi que deux services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la direction générale des impôts et le service de l'expansion économique à l'étranger vont s'engager, au travers d'un contrat d'objectifs et de moyens sur trois ans, dans une telle démarche.

Comme le montre l'exemple de ces contrats d'objectifs, la pluriannualité est un élément essentiel.

Elle se traduira, dès le PLF 2000, par une nouvelle approche concernant les crédits de fonctionnement non dépensés en fin d'année, qui feront désormais l'objet d'un report automatique et intégral sur l'année suivante. Cette automaticité incitera les gestionnaires à une meilleure utilisation de leurs crédits de fonctionnement dans la durée et permettra d'éviter les comportements de consommation accélérée des crédits qui avaient cours à la fin de chaque exercice.

La responsabilisation des gestionnaires passe également par une globalisation de leurs crédits.

A ce titre, une expérience de globalisation des moyens de fonctionnement et de personnel sera menée dans quatre préfectures l'an prochain. De façon plus générale, nous nous attachons à réformer la nomenclature budgétaire en réduisant notamment chaque année le nombre des chapitres et des sections budgétaires : en 2000 sera achevé, au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le rapprochement des services financiers, de l'industrie, des PME, du commerce et de l'artisanat ; les moyens de fonctionnement et les crédits de personnel des Anciens combattants seront intégrés dans ceux de la Défense.

Enfin, concernant les indicateurs d'activité et de performance, des progrès ont été réalisés sur certains budgets à l'appui des documents budgétaires, dont la lisibilité a été accrue à travers une présentation rénovée : les différents "agrégats" composant ces budgets se répartissent pour la plupart en trois catégories - programmes d'intervention, fonctions régaliennes, fonctions administratives - et chaque agrégat est assorti d'indicateurs de moyens et de résultats.

2 - Pour financer nos priorités

Les priorités du Gouvernement sont poursuivies avec constance depuis deux ans. Elles concernent l'emploi et la solidarité, l'éducation, la justice et la sécurité, l'environnement et la culture. A travers le développement des fonctions sociales et régaliennes de l'État, il s'agit de faire partager la nouvelle croissance dont le pays bénéficie au plus grand nombre et de préparer l'avenir pour rendre cette croissance durable.

C'est pourquoi le budget de l'emploi et de la solidarité connaît en 2000 une nouvelle hausse de ses moyens, qui progressent de 4,3 %, soit 10 MDF de plus. Alors que ce budget était inférieur en 1997 à la charge de la dette, mais aussi au budget de la défense, il constitue désormais le deuxième budget de l'État derrière celui de l'éducation nationale, avec 253,60 MDF.

Des moyens importants sont inscrits sur le budget de l'emploi pour financer 100 000 emplois jeunes supplémentaires et atteindre à la fin 2000 l'objectif de 350 000 emplois jeunes fixé par le Premier ministre. De même, concernant la réduction du temps de travail, les aides connaissent une montée en charge importante et s'élèvent à 7 MDF au total sur la part de l'État. Par ailleurs, les moyens nécessaires seront mis en oeuvre pour que l'ANPE respecte l'objectif fixé d'accompagner, en vue d'un " nouveau départ " plus de 1 million de demandeurs d'emplois.

Concernant la solidarité (90,80 MDF), une étape importante dans la lutte contre l'exclusion est franchie en 2000 avec la mise en place de la couverture maladie universelle. Celle-ci apportera une couverture maladie de base à plus de 150 000 personnes, qui étaient aujourd'hui totalement dépourvues de protection sociale, et une couverture complémentaire à plus de trois millions de personnes. Un montant de 7 MDF est inscrit à ce titre sur le budget de la santé et de la solidarité, qui progresse ainsi de plus de 13 %. Ce budget contient également des moyens en hausse de 50 % au profit des agences chargées d'assurer la sécurité sanitaire, dont le renforcement est une des priorités du Gouvernement.

Le budget de la politique de la Ville (1,30 MDF) progresse de 26 %, marquant ainsi l'importance particulière attachée à développer, dans le cadre des contrats de ville 2000-2006, les programmes au niveau des villes et des agglomérations.

Le budget de l'éducation est essentiel pour préparer l'avenir et donner les mêmes chances à l'ensemble des jeunes. C'est pourquoi ce budget progresse de 12 MDF en 2000, soit une hausse de 3,3 %. Avec 361 MDF, il est le premier budget de l'État. Des mesures très concrètes sont prises pour améliorer la qualité de l'enseignement, en particulier la création de 3 300 emplois d'enseignants du second degré qui permettra d'améliorer les taux d'encadrement et la mise en place de la réforme des collèges et des lycées. Le plan social en faveur des étudiants se poursuit, ainsi que le financement du plan " Université du troisième millénaire ".

Concernant les fonctions régaliennes de l'État, les priorités du Gouvernement vont tout d'abord à la Justice, dont les moyens augmenteront de près de 4 % l'an prochain, à 27,30 MDF. De plus, ce ministère sera le principal bénéficiaire des créations d'emplois avec 1 237 nouveaux postes. Une bonne partie d'entre eux seront consacrés au plan de réforme de la justice, à la création du juge de la détention, à l'entrée de juges professionnels dans les tribunaux de commerce. Les moyens consacrés à l'aide juridique sont accrus de 7 % afin que l'intervention des avocats dès la première heure de garde à vue devienne une réalité pour tous.

Parallèlement, les moyens consacrés à la sécurité publique (54,20 MDF) progressent de 3 % afin de renforcer les moyens de la police nationale et de mettre en place une véritable police de proximité. Les effectifs de policiers actifs seront accrus par un redéploiement sur le terrain d'agents actuellement occupés à des tâches administratives. De plus, 4 150 adjoints de sécurité supplémentaires seront embauchés en 2000, permettant d'atteindre à la fin de cette année l'objectif de 20 000 emplois jeunes au service de la police de proximité dans les zones sensibles. En outre, les crédits de fonctionnement de la police augmentent de 5 % et les crédits d'équipement du ministère de 38 %, essentiellement pour accélérer le programme d'implantation et de rénovation des commissariats en zone difficile.

La priorité donnée à l'environnement (4,30 MDF) est confirmée en 2000, avec une progression de 9 % pour ce budget, la création de 140 emplois et la mise en place d'une nouvelle direction chargée des études économiques et de l'évaluation environnementale ; l'effort de prévention des risques sera accru, de même que les actions de péréquation et de solidarité dans le domaine de l'eau.

Enfin, le budget de la culture, en dépassant le cap des 16 MDF, atteint 0,98 % du budget de l'État en 2000 et se trouve en position d'atteindre les 1 % d'ici la fin de la législature, conformément à l'objectif fixé par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale. Ces moyens nouveaux sont destinés notamment à élargir l'accès à la culture, en particulier à travers la réduction des tarifs, voire la gratuité, dans les musées, les monuments et les théâtres nationaux.

Quant au budget de l'audiovisuel public, il progresse de 5 %, à 19,40 MDF. Au sein de cette enveloppe, les concours publics augmentent à eux seuls de 12 %, traduisant un effort budgétaire très important accompagné d'un relèvement de la redevance limité à la hausse des prix (+ 0,9 %), pour assurer la réussite de la réforme de la télévision publique.


II - Du point de vue quantitatif, les dépenses de l'État sont stabilisées

1 - Des objectifs respectés

La stabilisation des dépenses en volume est conforme aux objectifs du programme pluriannuel des finances publiques à horizon 2002.

J'ai déjà défendu les raisons de ce choix. La stabilisation permet de dégager des marges de man¿uvre pour baisser les impôts. La programmation pluriannuelle offre de la visibilité aux administrations. La fixation d'un objectif de dépenses laisse, le cas échéant, les stabilisateurs automatiques jouer leur rôle.

2 - Des résultats significatifs

La maîtrise de la dépense publique est parfois jugée insuffisante, notamment par l'opposition. Ce débat se poursuivra. Mais il peut être éclairé par deux éléments de comparaison.

Si l'on regarde la pratique de nos principaux partenaires, à travers l'évolution de la part des dépenses publiques dans la richesse nationale, que constate-t-on ? La France, avec une baisse de 1,8 point a fourni un effort supérieur à l'Espagne, à l'Italie, à la moyenne des Onze comme des Quinze et davantage encore à celui de l'Allemagne, sans même évoquer la situation de la Grande-Bretagne où cette part a légèrement augmenté. Graphique 19.

Si l'on examine enfin la pratique de la majorité précédente, toujours sur le même indicateur, c'est un constat plus sévère encore qui s'impose : la dépense publique en volume a augmenté, en moyenne, de plus de 1,6 % par an entre 1993 et 1996 ; elle n'a augmenté que de 0,3 % par an entre 1997 et 2000. Graphique 20.

- III - Du point de vue de la transparence, un nouveau mouvement de rebudgétisations.


Je voudrais préciser enfin que le budget que nous présentons poursuit la clarification que nous avions engagée l'an dernier, avec un effort sans précédent de rebudgétisations portant sur un montant de 45,60 MDF, à la suite notamment des recommandations du Conseil Constitutionnel.

Cet effort sera poursuivi en 2000 à travers la réintégration au sein du budget général des recettes et des dépenses de certains fonds de concours, la suppression de taxes parafiscales et leur financement par voie budgétaire, ainsi que la clôture de quatre comptes d'affectation spéciale : le fonds forestier national, le fonds d'aménagement pour la région Ile de France, le fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités et le fonds national du livre. Cette dernière opération constitue en revanche une mesure de simplification budgétaire, car elle améliore la transparence des comptes, et une mesure de simplification fiscale, car le Gouvernement procède parallèlement à la suppression de certaines taxes finançant ces comptes. Au total, depuis 1998, le nombre des CAS aura été réduit de plus d'un tiers, passant de 19 à 12. Outre les quatre comptes supprimés en 2000, trois avaient été clos en 1998 et 1999 : le fonds pour le financement de l'accession à la propriété, le fonds de soutien aux hydrocarbures et le fonds pour la participation des pays en développement aux ressources des grands fonds marins. L'ensemble de ces opérations représente un total de 10 MDF.

Par ailleurs, la nouvelle tranche de diminution des " frais de notaire " engendre, comme en 1999, une compensation budgétaire de 4,60 MDF aux collectivités locales.

A l'inverse, la mise en place du fonds de compensation et d'allégement des cotisations sociales, prévue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, se traduit par le transfert à ce fonds des allégements de charges sur les bas salaires actuellement inscrits sur le budget de l'emploi (-39,50 MDF de dépenses). Cette mesure sera compensée par un transfert à due concurrence d'une part des droits de consommation sur les tabacs (- 39,50 MDF). De plus, le fonds sera également alimenté par le transfert de la TGAP (- 2 MDF).

(Source http://www.finances.gouv.fr, le 21 septembre 1999)

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